成都市金牛区财政局实施部门预算现状及完善对策
简介：摘要：成都市金牛去财政局实施部门预算改革已经四个多年头了，四年来部门预算改革取得了一定的成就，积累了相应的改革经验，但是在实施部门预算改革过程中仍存在很多值得探讨的问题。我们在对金牛区财政局的部门预算改革调研之后，总结出一定的成就和不足，给出了相应的完善措施。
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摘要：成都市金牛去财政局实施部门预算改革已经四个多年头了，四年来部门预算改革取得了一定的成就，积累了相应的改革经验，但是在实施部门预算改革过程中仍存在很多值得探讨的问题。我们在对金牛区财政局的部门预算改革调研之后，总结出一定的成就和不足，给出了相应的完善措施。
关键词：部门预算 总量控制 专项资金
我国财政部于1999年9月20日下发了《关于改进2000年中央预算编制的通知》，提出从2000年起试编部门预算。2000年2月底，财政部代表国务院向全国人大提交2000年中央预算草案和教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个试点部门的部门预算，获得全国人大的批准。从此，部门预算正式步入中国历史舞台。
一、部门预算的一般理论
（一）部门预算的含义
所谓部门预算，就是由各部门根据其职能和社会发展的需要，统一编制反映.本部门所有收入和支出的预算。一是将部门作为预算编制的基础单位，取消财政与部门的中间环节，财政预算从部门编起，从基础单位编起；二是财政预算落实到每一个具体的部门，预算管理以部门为依托，改变财政资金按性质归口管理的做法，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门；三是“部门”本身要有严格的资质要求，限定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级会计预算单位为预算部门。
部门预算是全面的预算。即通常说的一个部门一本帐，部门的全部收入，包
括预算内外收入，事业收入，以及其他合法资金，都是财政资源，都应统筹安排，综合平衡，全面、完整地纳入预算。
部门预算是细化的预算。遵循"零基预算"原则，正常经费取消基数加增长的传统做法，逐步建立科学规范的定额体系；专项经费要有依据、有认证、有目标、有具体内容，逐步建立有利于绩效考核的项目支出预算体系；而对于政府采购项目要有对应的采购预算。
部门预算有利于部门与财政共同理财。部门侧重于根据单位职责和工作计划，按照预算定额和项目支出编制要求，测算出部门预算要求数额，并按财政下达的控制数具体安排支出项目；财政侧重于根据财力和各部门汇总的经费总需求，综合平衡，总量控制，并在预算编制过程中加强业务指导。因此，部门预算的编制时间要提早，留足时间以待预算衔接、论证和决策安排。
部门预算有利于规范管理，增强预算约束力。除必要的机动财力外，财政不层层预留机动数，尽可能年初一次性分配到具体支出项目。预算经人大审议通过后，具有法定约束力，不得随意调整追加。
(二)部门预算在财政管理中的作用
由上述可知，部门预算的本质特征在于以下两点：
一是综合性。预算综合反映部门预算内外收入，事业收入以及其它合法收入，实现了部门公共资源的统一，从微观基础上保证了预算总量控制目标的实现，也有利于提高财政透明度。待国库支付改革到位后，预算有望实现流量收入和存量财力的统一，将结余资金纳入年度财政运营中，提高财政资源的集中度，打破财政资金的部门分割，提高财政部门支出总量控制的能力。
二是科学性。部门预算是零基预算，"零基"作为一种理念甚于作为一种支出测算方法。作为一种方法而言，任何支出的测算都要建立在真实可靠的历史数据基础上，完全的零基是不可能的，但作为一种理念，可以激励人们努力改进预算技术，更加真实合理地测算支出，并将其与部门功能所应产生绩效接合起来就能极大地增强预算的科学性，从而扭转当前预算博弈中财政部门的被动局面，为优化财政资源配置、调整财政支出结构打开空间，提升预算的配置效率。
预算本质上是财政支出管理的工具，其最终目标是促进政府特定财政经济政策的实现。作为良好预算管理的追求，有三个关键性目标：一是总量控制，严格控制财政总量的核心是支出总量；二是配置效率，将有限的财力在众多部门和项目间合理配置；三是营运效率，争取以最低的投入获得既定的产出。而部门预算的本质特征则正是要促进财政管理总量控制和配置效率的实现。
二、金牛区实行部门预算的现状
从2005年金牛区各部门预算执行情况来看，预算约束力明显增强，追加预算都在财政调整预算控制范围之内，部门预算总体运行情况良好，体现了部门预算的内在特点，在一定程度上达到了良好部门预算管理所追求的目标。
（一）在编制部门预算时，严格按功能分配资金，同时尝试着进行政府采购预算编制，最大限度的保证总量控制的目标。
1、金牛区财政局于2004年7月开始布置2005年部门预算编制工作，严格按《预算法》的规定在人大审议通过后一月内批复部门预算。1月份，部门预算已经区人大批准，并批复到各单位。在编制部门预算的“一下”过程中，财政局结合自身财力情况以及根据各部门的功能下达预算控制数，在一定程度上控制了一些部门超出实际需要的预算。
2、金牛区财政局率先在全市进行政府采购的预算编制，在编制部门预算时，严格按省财政厅2004年量化考核的要求，将各预算单位需要使用专项经费进行统一采购的公用物品、工程建设及劳务类支出全部纳入部门预算编制范围。这样一方面扩大了区政府采购规模，另一方面使部门预算更趋完善科学，同时也使我们能够在总量上比较好的控制政府采购的支出。
3、加强了预算外支出的管理。根据2005年预算情况看，金牛区在纳入部门预算管理的72家区级部门中，其中年初预算安排为64990万元，上半年追加安排12701万元，上半年追加预算占全年预算的19.54%。
（二）部门预算的资金结构合理，在一定程度上保证了资金的配置效率，使得有限的财力在众多的部门和项目间合理的配置。
1、金牛区在2005年度的财政资金的使用上，总体体现了集中财力保重点，支持经济与社会协调发展。上半年的资金支出中，在统筹安排保重点方面，继续加大投入基础设施建设3559万元（占8.38%）、城市维护费用3606万元（占8.49%）、文教卫生支出7552万元（占17.78%）、社会保障支出1280万元（占3.01%）、社会稳定支出8419万元（占19.82%），支出结构继续向公共财政方向倾斜。
另外，与2004年预算相比，在城市建设、管理维护方面，2005年预算增加21.06%，主要体现加大基础设施建设和高科技园区基础设施建设；在科学和教育支出方面，2005年预算分别增加58.81%和15.7%；在社会保障支出方面，两年的预算支出大致持平；在社会稳定支出方面，2005年预算增加25.32%。同时，财政资金逐步退出公共财政领域，减少了在技术改造、技术创新等项目的预算。
2、金牛区在资金分配上坚持优先安排和重点保障相结合的原则。一方面，区财政优先考虑社会保障支出，坚持执政为民的理财思想。从维护社会稳定大局出发，对涉及社会稳定的社会保障支出，如下岗职工基本生活保障金、城市居民最低生活保障金、困难企业军转干部解困资金和退役士兵安置费、离休人员医疗统筹费、公务员医疗补助、革命伤残军人和军队移交地方安排的离退休人员医疗费等在预算安排上予以重点安排。
另一方面，坚持保重点的原则，增加对重点项目的投入。2005年区级财政预算内用于教育、科技等项目的投入，都有了较大幅度的增长。此外，对列入区级2005年重点项目的，在编制部门预算时给予了充分的论证和资金保障。
3、在编制部门预算时，努力保证专项资金的需要。在实行零基预算，确定总支出规模的前提下，着力保证各项专项支出的安排。区财政多次召开专题调研，对各部门单位上报的专项申请逐项过堂，对已完成的一次性专项，予以剔除，并根据专项工作性质和资金需求，重新测算审定项目，做到有保有压，在财力紧张的情况下，突出保证重点项目。
三、金牛区实施部门预算所存在的问题
实施部门预算四年来，由于没有成功的经验可以借鉴，可以说这是一项开创性的工作、历史性的预算改革，所以虽然金牛区财政局在预算编制过程和执行过程中投入了大量的人力物力进行摸索和研究，但是仍然碰到一些比较复杂的问题和困难。而正是这些问题和困难的存在，影响了部门预算改革的成效，不能很好的达到部门预算管理所要求的目标。
（一）预算外资金的存在、专项资金缺乏考核以及政府采购预算操作困难影响了部门预算的总量控制目标。
1、部门预算要求全面反映每个部门的资金收支全貌，但金牛区的部门预算长期以来只是反映预算内资金收支活动的预算，而没有包括预算外资金、单位经营性收入、上级补助收入等方面资金收支的预算内容，形成预算内、外资金“两张皮”现象。
另外，从预算执行情况看，预算追加较多，根据2005年1-6月的预算执行情况，我们看到在14个科目中，1-6月追加数占年初预算数超过50%的有6个科目只多；2005年年初区财政预算支出为65005万元，实际支出为85000万元左右，追加数为预算数的30%左右。由于预算调整绝大多数为追加预算，追加的频繁性和无规律性对年初部门预算编制造成强烈的冲击，使预算的刚性不能得以体现从而导致部门发挥部门预算的优势、降低了预算的质量，也为以后实行绩效预算改革增加了困难。而且由于经常性的追加预算导致了部门支出总量不容易控制，从而导致难以控制财政总量
2、专项资金有效监督和考核机制亟待加强，专项支出的预算编制尚未建立完整的科学评审机制。长期以来，在专项支出预算方面的做法是：先由财政切块分配资金，再由各部门将资金分解落实到具体项目或执行单位，很多项目并未经过专家审定和招标，成为预算管理的薄弱环节。在实行部门预算后无论是主管部门还是财政部门都缺乏项目预算管理的经验，没有一套行之有效的管理办法。由于项目管理是一项政策性和技术性都很强的工作，还没有建立起规范的项目审核程序和绩效评估办法。使得项目预算的编制仍存在较大主观随意性，而且在没有建立起符合要求的项目库和一套科学的评估体系下，有一些部门人为地通过专项支出而获得同过其他渠道而无法获得的资金。同时，项目库缺少科学的评审机制就会出现“多立项多要钱”、各部门都争着上项目的情况，从而降低财政支出的效益，使项目预算的管理流于形式。
由于以上之原因，我们通过统计分析发现，从2002年开始金牛区的专项资金增长幅度惊人：2002年金牛区专项资金支出为900万，到了2003年达到1200万，而今年达到了创记录的1900万，也就是说三年来金牛区的专项资金支出翻了一番多，与此同时我们却无法对增长如此之快的专项资金支出进行有效的监督和考核，很难说在此之上会不会形成新的腐败的温床或者是财政资金的严重浪费。由此，我们认为目前在专项资金管理上，以下工作还有待加强：一是专项资金使用效率无法准确掌握，专款专用的日常考核制度不健全，部门在专项经费的使用上存在模糊概念；二是财政对专项资金使用无法了解和控制进度，节约难以实现；三是部分专项资金未以项目或具体工作为载体，经费核实困难。
3、政府采购预算还需强化。2005年首次实施政府采购预算编制，走在了全市的前列，但从采购预算执行情况来看，出现了编制之初未考虑到的问题。首先是采购预算编制略显超前，不能切实反映当年的采购计划和规模，同时单位思维及操作没同步跟上，给我们编制采购预算造成一定难度；其次是采购预算遇到调整时程序略显复杂，主要表现在调整时候需要交涉的部门比较多，部门协调要花去比较长的时间，同时由于是进行集中采购，因此采购预算编制所费时间比较长。
（二）财政与部门之间的关系难以理顺，在部门预算缺乏监督和绩效考核机制、各部门都在尽力争取资金的情况下很难做到资金的高效率配置。
1、一些部门的既得利益在实行部门预算编制时受到一定的损失。因为在传统的单一功能预算编制方式下，从中央到地方主管部门具有二次分配权，而实行部门预算后预算由下级单位自己编制，失去了二次分配的权利从而触及了一些部门的既得利益，使原来支出成本较高的部门，经费下降幅度较大，因此部门在编制预算的时候积极性不高，抱有抵触情绪。
从金牛区具体情况看，一是目前的部门预算主要是依靠部门来编制，财政部门只是在主管部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情压缩汇总，客观上造成了以部门意见为转移的局面。二是由于职能和分工不同，财政部门难以准确了解主管部门真实的资金需求。从金牛区编报2005年部门预算的情况看，多数主管部门上报数明显高于实际需求数，也即“预算饥饿”。
2、目前，人大审议部门预算的时间比较短，只能对预算进行总体性、一般性审查。部门预算的透明度不高，公众参与度比较低。公众对预算的了解不够具体、详细，仅仅限于媒体登载的预算报告内容，因此我们认为目前的部门预算是缺乏监督的。
而且，我国的财政工作长期以来存在重收入、重分配而对支出效果比较忽视的问题。在预算中只强调要勤俭节约、少花钱多办事，但并没有一种机制来审核这事是否必须要办，老百姓需要政府办的究竟是什么事情，以及财政资金支出以后是否达到了预期的目标。也就是说现在部门预算编制质量的评价机制是缺乏的，特别是项目支出预算尚没建立有效的绩效考核、追踪问效机制，因此，资金的配置失去效率也就在所难免。
四、完善部门预算编制的对策
金牛区部门预算实施已有四个年头，取得了初步的管理经验，部门预算的观念和意识也已深入人心，从执行的效果看成效显著，受到区级各部门的普遍认可。
但是，我们也看到在实施部门预算改革过程中确实存在一些问题。总的说来这些问题的根源基本上同出一辙，那就是部门预算改革触动了各个部门自身的利益，由此在实行部门预算改革也是各部门与财政、与预算改革的一个博弈的过程。如果要进一步深化和规范部门预算，达到改革的目的，我们认为可以从以下几个方面进行完善。
（一）深化编制内容和编审方式，有效地进行财政资金的总量控制。
1、预算编制中长期化，有效减少预算追加。编制预算不仅要立足于当前的实际情况，兼顾安排好当年的部门预算，而且还应该着眼于国家和部门的长远目标，编制中长期预算，实现真正的滚动预算，这样可以达到对预算总量控制的事前控制目标。中长期预算包括了两年或两年以上的开支需求的预算决策。结合金牛区目前情况，在现有条件下，可以考虑根据区里经济发展计划、经济政策发展目标、财政收支状况及发展趋势，分别政策性因素、经济性因素和管理性因素，对以后年度的收支预算按资金使用功能的分类进行预测，先试编三年的中长期部门预算，即在编制第N年预算时，同时编制N+1年和N+2年的部门预算，到了N年时可以在编制第N=3年预算的同时结合第N年的财政运行状况和实际需要对已经编制好的第N+1年的预算进行调增和调减。这样不但有利于当前年度财政资金的总量控制也为以后年度财政资金的控制打下了一定的基础，同时还可以使得我们的部门预算编制更加系统，具有前瞻性，有效地控制了追加预算，也为核创资金的使用效率创造了条件。
2、统筹考虑部门各种资金，改变只编制预算内经费预算的做法，全面编制综合财政预算，完整地反映预算内外财政收支状况，做到收支结合、统筹安排，达到既能调动部门积极性，同时又能节约财政资金的效果。对于预算外资金的管理与改革,第一，应该深化收支两条线改革，在收入管理方面，将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理；在支出管理方面，部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，财政部门要合理核定支出标准,并按标准供给经费。第二，预算外资金收缴制度进行改革实行收缴分离一是取消现行各执收单位开设的各类预算外资金财政汇缴专户，该账户只能用于预算外收入收缴，不得用于执收单位的支出。同时，取消原对一些单位实行的预算外收入按一定比例留用、不上缴专户的管理办法。二是对预算外资金汇缴专户实行零余额管理.预算外资金财政汇缴专户的收缴清算业务，由财政部门按规定程序委托代理银行办理，每日由代理银行通过资金汇划清算系统将缴入预算外资金财政汇缴专户的资金，全部划转到预算外资金财政专户，实行零余额管理。
3、对项目实施零基预算和绩效预算，达到对专项资金的有效监控。在实施过程中应由区财政部门牵头，根据部门事业发展计划和上级有关配套政策，在对部门的项目支出需求进行科学充分的可能性论证和严格审核的基础上，按轻重缓急的顺序分类排序，建立项目库。专项支出预算管理要突出三个重点：一是建立滚动项目库，项目库分为部门需求项目库和财政备选项目库，以增强部门工作的前瞻性和预算安排的合理性；二是确定项目排序原则，强调重点建设项目和重点公共财政项目优先安排，其他项目根据轻重缓急、择优遴选排序。三是制定项目申报文本。项目在申报时，必须按照统一的格式填报项目申报文本并附相关材料，有明确的项目目标、组织实施计划和科学合理的项目预算，并经过充分的研究和论证。同时对其实施进行绩效考评，追踪问效。建立全区收入预算体系。通过建立各项税费收入测算模型，根据相关因素科学编制收入预算，做到以收定支，收支平衡。
4、强化政府采购预算，有效地控制采购预算的总支出。政府采购预算是开展政府采购工作的基础和重要环节。在深化推进部门预算的过程中，要抓紧完善政府采购预算编制办法，在简化采购流程，提高采购效率，规范采购行为的基础上，积极探索，逐步扩大政府采购的规模和范围，力争使所有政府采购活动都纳入预算，建立健全科学的政府采购预算机制。
（二）完善预算执行的管理和监督体系，提高财政资金的配置和运营效率。
1、提高定额的科学化程度和范围，完善部门预算管理系统，合理地调配资金。要采取科学化定额管理，第一需要通过对部门更细致、更有效的调查，准确掌握预算单位的各项基础数据；通过深化国库单一帐户制度改革，准确掌握部门的各项收入情况，为科学、合理的制定定额标准奠定一个扎实的基础。第二是实现资产实物定额与预算拨款定额的有机结合。随着今后预算单位占有资产情况统计的进展，定额的制定要逐步向资产实物定额与预算拨款定额结合的方向转变。凡涉及物耗的定额，应建立对物耗标准的合理定额之上，使定额标准更符合预算单位工作的实际，切实提高预算分配的科学性。
同时，我区应在已建成的预算管理系统的基础上，运用现代化信息技术，进一步健全一个集基础信息管理、预算编审、预算指标、总预算会计账务处理、预算执行监测分析、工资发放管理于一体的计算机信息管理系统，充分利用电子政务网平台，逐步实现财务管理自动化。
2、转变资金使用观念，提高部门节支积极性。纵观近几年部门预算执行情况，各项专项资金全部申请拨付到位，用款单位专项资金列支基本无剩余，专项结余占预算总额比例微乎其微。但是结合实际情况分析，各专项使用效率和用途并未按照预算编制达到预期效果。针对这种现状，建议财政启动专项资金使用绩效奖励机制，从预算编制直至预算结余进行绩效考核，对专项达到工作效果同时专项有结余的用款单位，可将专项结余以一定比例转为办公经费供单位第二年自由支配，从而提高用款单位节约专项资金，提高专项资金使用效率。
3、在预算的安排、执行及追加追减方面，建立一套完善的运作体系。坚持预算编制、执行、监督相分离的原则，完善人大、审计、财政、对用款部门预算资金申请、使用的监督职能和作用。改进向人代会报告的形式。目前向人代会只是汇报功能预算，建议改为汇报部门预算和功能预算，以部门预算为主的形式。在此基础上，再进一步扩展报告内容，将涉及区委、区政府工作重点的部门重大项目可行性研究报告，一并提请审议。部门预算要对公众公开，要让公众通过不同的渠道，及时了解政府的预算政策和资金去向，以利于监督部门各项工作的有效落实。建立项目支出预算绩效考评制度，探索试行绩效预算。编制绩效预算应该在对专项资金进行最终问效的基础上，对项目支出预算进行绩效考核，建立项目支出预算绩效考评制度。
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