我国地方财政风险的形成机理及防范对策
简介： 自1994年分税制财政体制改革以来，地方财政的理财主体地位得到了加强，地方财政在提供地方公共产品和组织地方财政收支等方面发挥了重要作用，对于国家财政经济的稳定和壮大，也具有重要的支撑作用。但与此同时，地方财政困难，尤其是县乡一级财政困难问题日显突出，突出表现为在全 ...
自1994年分税制财政体制改革以来，地方财政的理财主体地位得到了加强，地方财政在提供地方公共产品和组织地方财政收支等方面发挥了重要作用，对于国家财政经济的稳定和壮大，也具有重要的支撑作用。但与此同时，地方财政困难，尤其是县乡一级财政困难问题日显突出，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系建设等方面的缺陷和问题，成为各方关注的焦点，多种显性、隐性财政风险在地方财政运行过程中集中表现出来。
一、地方财政风险表现形式
1.财政收入风险
从地方自有财力看，地方财政收入风险主要表现为收支矛盾突出，财政经常性预算平衡难度大。据相关资料显示，1994－2004年，地方政府财政收入平均仅占财政收入总额的47.65％，而同期地方政府财政支出平均占全国财政支出总额的70.17％，地方政府自有财力长期不足且增长乏力，可调配收入与公共需求的差距逐年拉大。而且，地方财政收入结构失衡，一些县乡地方政府不断寻求预算外收入，以解决财政失衡问题。在地方税收收入占地方财政收入的比重呈下降态势的同时，行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。财政收入来源单一，缺乏稳固有后劲的财源基础，削弱了地方财政抗风险能力。
从地方财政体制看，地方财政收入风险主要表现为省以下财政体制不完善。分税制改革以来，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22%提高为2004年的54.9％（含对地方税收返还因素），中央财政支出比重，却从1993年的28.3％下降为2004年的27.7％。11年来中央对中、西部地区分别净补助3882亿元和6053亿元。在2004年加大对财政困难县转移支付力度的情况下，占县级单位总数近30％的791个财政困难县，财力性转移支付增量仅为181亿元，占中央对地方财力性转移支付增量的四分之一。在中央财政不断加大对地方转移支付规模的同时，地方财政困难问题日益突出、地方财政风险不断加大的重要原因在于省以下财政体制不完善：一是经济发展中的矛盾和问题有向财政转移和积聚的趋势，处于基层的县乡财政成为上级财政集中财力的对象。县乡政府间争饭吃的矛盾相当突出，形成了乡财政无税可分，成为最弱级财政的局面；二是县乡机构膨胀，财政供养人员过多。兼具行业管理、服务功能的机构都存在人员急剧膨胀的问题；三是农村公共产品供给不足，基础设施建设投入滞后，农村社会保障体系不够健全，农村医疗保险、养老保险和最低生活保障制度覆盖面小，农村义务教育投入不足，教育经费来源不够稳定。
2.地方财政支出风险
从地方财政支出的规模看，地方财政风险表现为地方财政支出总量偏低。据统计，地方财政支出占GDP的比重从1978年的16.28％下降到2004年的15.08％，财政困难地方政府部门的人员工资、办公经费以及教育、卫生、农业等法定支出不能按时足额到位。
从地方财政支出的结构看，地方财政支出风险主要是结构失衡，支出范围不明晰，“越位”和“缺位”并存。如用于行政管理费的比重过大，而基础设施投资、科教文卫和社会保障支出等却供给不足。2002年，地方财政用于基本建设支出额为1889.84亿元，占地方财政支出总额的12.37％，2002年地方财政用于科教文卫支出额为3531.59亿元，是1995年的2.68倍，而2002年行政管理支出额却是1995年的3.1倍。地方政府在财政资源本已十分有限，政府需正常运行、各项事业又亟待资金保障的矛盾中，又加上财政资金使用不当、浪费严重，无疑使得地方政府的负担雪上加霜，财政基本职能大大弱化。特别是一些贫困县乡政府已难以保证社会性公共开支的最低资金需求。地方财政增支压力大、支出刚性强，财政风险正在彰明较著。
3. 地方财政债务风险
地方财政债务风险产生于政府债务。目前，全国各地、各级地方政府大多负有各种各样的债务。尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想象。地方政府所负债务形式多样，最主要的形式包括：由地方政府出面担保或提供变相担保（如以地方人大会议通过《决议》的形式），为企业向银行贷款融资提供方便（虽属或有债务，但规模最大）；地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。这在客观上又增加了隐性风险向显性风险随时转化的可能性，成为地方政府潜在的财政压力。
二、我国地方财政风险的成因分析
地方财政风险是地方经济社会发展过程中的各种矛盾在相应政府级次财政领域的集中表现，是地区经济发展过程中较深层次矛盾的综合反映。综观地方财政种种风险，成因极其复杂，既有计划经济时期体制因素的影响，也有转轨过程中新旧体制摩擦造成的制约因素。
1.政府级次和财政级次方面层级过多，管理范围偏大。
我国现有省、市、县、乡四级地方政府，政府行政层级决定财政级次。行政层次较多，不仅加剧了机构臃肿和行政效率低下，政府职责与权限难以划清，也使政府间财政关系由于过多的政府层级而表现出复杂性，造成沉重的财政负担。据估算，目前1个省平均管辖11个左右的地市级行政单位，1个地市级行政单位平均管辖8个左右的县级行政单位，1个县级行政单位平均管辖19个左右的乡级行政区。庞大臃肿的地方政府体系使地方财政关系复杂、协调困难，事权与财权不对称，不同级次的财政风险直接传导同级和上级地方政府。
2.地方税体系不健全，转移支付制度建设滞后。
分税制后的税制结构是以流转税为主体、所得税为辅助的结构，这其中的增值税约占全部税收的40％，而仅25％的税收分享权使地方财力增长受到制约。地方固定收入范围虽有所扩大，但地方税种规模小、税源分散，征收难度大，增长弹性小，难以形成主体税种。目前中央对地方的转移支付方式过于复杂，有税收返还、原体制补助、专项补助、转移支付补助、各项结算补助及其他补助6 种之多。转移支付资金分配模式也不规范，虽在全国范围内实现了统一的公式化分配，但 “基数加增量”确定税收返还额延续了多年形成的不合理利益分配格局，所有地区均给予返还，没有考虑各地区收入能力和支出需要的差异。
3.地方财政收入低，增长机制缺乏稳定性。
受自然条件、地理条件、资源禀赋、历史等诸多因素的影响，我国中部、西部地区在经济发展程度上掣肘限制多，财力状况差异不断扩大。一些财力基础较差的地区又受到传统产业结构僵化、属地企业缺乏竞争力，经济发展难以同全国同步，造成地方财政收入总量低，财力规模小、增长后劲不足。而社会保障资金缺口、下级财政补助需求增加等财政支出压力使一些地方政府部门为了局部利益扩大预算外资金规模，以费挤税，增加了地方财政或有负债，形成了隐性财政风险。
4．地方政府盲目投融资，短期化行为更提升了财政风险。
由于地方政府投融资体系缺乏规范化管理，地方政府往往过度依赖间接融资方式获取对外借款，而在不考虑本地区还债能力和对投资项目是否具备把握能力的情况下盲目上项目，势必导致地方政府行为更趋短期化，“政绩工程”、“形象工程”泛滥，预算约束软化，财政支出持续膨胀，从而成为地方财政风险的直接诱因。
三、化解地方财政风险的对策
1.改革现行财税体制，建立中央—省—市县三级扁平化的财政体制
一是在目前中央对地方行政管理体制尚不可能一下做出大的改革的情况下，可以考虑按照中央、省、市县三级扁平化架构来安排财政分税分级的体制，并以此进一步带动中国行政架构的改革。县级政府在我国有着特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡县制以来，县级行政区划已历时两千余年。从目前我国县级财政支出结构看．其主要职能是承担文教卫生事业等支出，特别是基础教育的绝大部分是由县级财政承担的，这方面的支出一般占全部县级财政支出的40％以上。此外，农村的大量公共产品，典型的如道路建设、救灾、扶贫和农村社会保障，主要是由县级财政承担的。因此，现行财税体制应以县级为重点完善的级次，改变目前中央、省、市、县、乡五级财税体系，建立中央、省、县三级扁平化的财政运行体系。这样不仅有利于在减少政府层级、收敛政府间摩擦因素的同时显著减少行政成本，而且对于强化中央的宏观调控地位，合理配置地方的权力，科学地划分各级政府间的事权与支出范围，从根本上解决地方财政风险具有积极的战略意义，从而也为规范省以下各级政府间的分配关系，建立架构合理、职能规范、运行高效的分税分级财政体制奠定基础。
二是全面推行“乡财县管”改革。为有效缓解基层财政困难，规范和加强乡镇财政管理，进一步巩固农村税费改革成果，“十一五”期间应全面实行乡镇财政管理体制改革，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式，在保持乡镇资金所有权、使用权和财务审批权不变的前提下，采取“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的管理模式。使乡镇财政困难状况得到明显缓解，机关事业单位人员工资达到国家规定标准，基层政权运转和重点事业发展支出得到有效保障。
三是扩大省管县试点范围。“十一五”规划明确提出“有条件的地方实行省级直接对县的管理体制”。今后五年一是要继续加大对县(市)政府经济发展的支持力度，进一步扩大县(市)的财政自主权；二是要坚持事权、财权下放与规范运作相结合，使省与县两级政府在事权、财权等划分上更明确、更规范、更合理。三是省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面应尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。
2.规范转移支付制度，调整转移支付结构
一是强化中央财政的再分配功能，规范和完善财政转移支付制度。规范和健全、完善转移支付制度，必须在改革、创新的基础上，大力改进转移支付制度、方法、手段，争取较快增加“因素法”转移支付的数量和覆盖范围，使保既得利益的“税收返还”等比重下降到相当小的份量之后，便可以取消增值税返还、基数返还、体制补助和地区间的不平等政策，有效纠正历史上遗留的不合理因素；在转移支付的结构安排上，要根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因素，科学测算“标准支出”和“标准收入”，确定标准支出的范围和计量方式，设置一般均等化转移支付项目和指标，并根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标，同时还要根据区域间经济、财力的不平衡程度和省以下政府的公共服务水平，设置横向均等化转移支付项目和指标。
二是在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。在因素的选择和权重的设定上，还应充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，对多年来受工农产品价格剪刀差不利影响以及为我国工业化发展作过巨大贡献的农业地区和中西部地区，给予体制性倾斜支持，逐步实现在同等努力程度下，全国不同地区间公共服务水平大体均等，促进不同区域间经济社会的协调发展。省以下财政转移支付制度设计，应在考虑本地实际情况的基础上，尽量与中央对地方的转移支付制度设计相协调。在对下实行转移支付时，省级财政不仅要更多地让利于基层，做到辖区内公平、公正、公开透明，而且还要加大对财政困难县乡的支持力度，提高一般性转移支付比重，增强财政困难地区财政保障能力。
3.规范和完善地方税收体系，调整各级政府间的财力划分
从长远来看，可考虑将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，其中将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，如城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等，以改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面，从而真正有效缓解基层财政的风险和压力。在财力分配上，要大力向基层政府倾斜，降低上解比例，取消困难县的上缴任务，共享税的返还部分要尽可能多留给县级财政，使基层财政能在涵养财源的基础上休养生息、正常运转。
4.构建新型农村公共财政体系
按照“积极推进统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”的新时期规划，首先农村基建资金应主要投向公益性、调控性和环保性的领域，在保证农村生产性基础设施投入规模增长的前提下，逐步加大对农村生活服务性基础设施的投入，坚持“多予少取放活”，使公共财政的阳光能够真正照耀到广大农村。其次应合理划分农村义务教育的责任分工。义务教育经费支出由各级政府共同承担，经费的分配使用，则由县级政府统筹安排。第三是针对农村社会保障覆盖面小，广大农民仍被排除在社会保障体系之外，城市和农村的社会保障体系二元化现象突出问题，建立农村最低生活保障制度、农村医疗保险制度和农村社会养老保险制度等农村社会保障体系。只有夯实了基层经济，解决好“三农” 问题，作为财政体系基础环节的地方财政才能有良好的运转，化解财政风险的能力才能有根本提升。
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