从“十一五” 时期税收改革目标看未来税收政策的公平取向
简介： 摘要： 国家税务总局在今年上半年公布了我国“十一五”时期税收改革的七大目标，这七大目标反映了我国政府在未来五年中税收改革的基本思路，同时也体现出了在坚持“效率优先，兼顾公平”的原则下要转向侧重于公平的税收政策价值取向的变化。向民生倾斜、注重社会公平、为构建社 ...
摘要： 国家税务总局在今年上半年公布了我国“十一五”时期税收改革的七大目标，这七大目标反映了我国政府在未来五年中税收改革的基本思路，同时也体现出了在坚持“效率优先，兼顾公平”的原则下要转向侧重于公平的税收政策价值取向的变化。向民生倾斜、注重社会公平、为构建社会主义和谐社会服务是“十一五”时期税收改革的方向。
关键词：“十一五”时期税收改革 税收政策目标 效率与公平 社会主义和谐社会
国家税务总局在今年上半年公布了我国“十一五”时期税收改革的七大目标，即：完善增值税制度、实现增值税转型；改革消费税、适当扩大税基；统一各类企业税收制度；改进个人所得税、实行综合与分类相结合的个人所得税制度；调整和完善资源税；适时开征燃油税；实施城镇建设税费改革、稳步推行物业税。
这七大目标显示了我国政府未来五年中税收改革的基本思路，同时也折射出了在税收政策取向上的一些变化，即在坚持“效率优先，兼顾公平”的原则下要转向侧重于公平。本文将在全面、深入解读这些目标的基础上，分析其中内涵的政策取向变化，并进一步说明这种侧重于公平的政策取向将如何服务于建设社会主义和谐社会的目标。
一、效率和公平——税收政策两大价值取向的权衡
各国政府在制定其税收政策时首先必须考虑和明确的是税收政策的目标究竟是什么，税收政策的目标是多层次的，有最终层次的目标，也有为实现最终层次目标而服务的中间层次目标，这些中间层次的目标是最终目标的具体分解和现实表现形式，是联系和协调最终目标与政策手段之间的必要环节，属于操作性目标[1]。中间层次的目标主要包括改变税基、改变税率、增减税种税目、税收减免规定和改革征收方法等，而最终层次目标则包括提高经济效率和实现公平分配两方面，由于效率和公平属于规范经济分析的范畴，带有价值判断，所以也可以视为是两种价值取向。根据以上分析，国家税务总局公布的我国“十一五”时期税收改革的七大目标是属于中间层次的目标，而这七大中间层次目标的制定归根到底是为了实现效率和公平这两大最终目标与价值取向。
但是，如何处理好效率和公平间的关系却一直是各国经济学家和经济政策制定者最头痛的问题之一。正如美国著名经济学家阿瑟•奥肯所指出的那样：“公平与效率之间的冲突是我们最大的社会选择，它使我们在社会政策的众多方面遇到麻烦。我们无法既得到市场效率的蛋糕又公平地分享它。”这说明了现实经济社会中效率与公平两者之间面临着“鱼和熊掌不可兼得”的两难选择。税收政策的制定中也同样难以摆脱这个困境，例如累进的个人所得税无疑能够缩小贫富差距从而实现公平分配，但是它对劳动、投资积极性的提高却存在很大的抑制效应，从而对经济增长产生一定的负作用。
最适课税理论认为，税制模式的选择取决于政府的政策目标。最适课税论指出：一般而言，所得税易实现公平分配目标但不易促进经济效率；反之，商品税易于促进经济效率但难以实现公平分配，在复合税制情况下，是以所得税还是商品税作为主体税种，即采取何种税制模式，最终取决于效率与公平这两个终极目标的权衡，这个理论称为“直接税与间接税的搭配理论”。虽然这个理论主要分析的是主体税种的选择问题，但是其所提出的“税制模式选择取决于政府对效率与公平这两个终极目标权衡”的思想却对税收改革的各个方面具有重要启示意义。简单地说，就是在税收改革和税收政策选择过程中，在效率和公平的两难困境中，首先必须在侧重效率还是侧重公平这两个最终目标之间作出倾向性的抉择，只有在这个基础上才能够进一步确定中间层次的目标以及要采取的政策手段。至于任何在效率和公平目标间作出倾向性的抉择，则需要审时度势，把握经济社会形势的全局，与国家发展战略与方针政策保持一致性、协调性。
二、“十一五” 时期税收改革目标中的公平取向分析
1.“十一五”税收改革的背景分析
我国在改革开放的初期就形成了“效率优先、兼顾公平“的价值取向，并在此导引下进行了一系列的经济社会改革，包括税收体制的改革。在一系列的税收体制改革中，又以1994年的税制改革规模最大、范围最广、内容最深刻、意义最深远，这次改革建立了以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新的流转税格局；统一内资企业所得税、规范国家与企业的利润分配关系；改革个人所得税，增强其掉界个人收入分配方面的作用；开征土地增值税；全面调整了资源税；此外，还完善了其它税种并缩减了税种设置。1994年成功税制改革的意义主要体现在以下方面：一是强化了市场对经济资源的基础配置，减少了税收对经济的干预，提高了资源配置效率；二是促进公平税收，合理负担，平等竞争；三是扩大税源，集中税权，加强征管，减少税收流失。其中，第一个方面的作用最为显著。
但是，1994年税制改革至今已经十年有余，尽管这期间也进行了一些边际调整，可税制的基本格局却没有发生根本的改变。而在这十余年间，我国的经济社会环境却发生了重大变化，导致目前的税制同其所依存的经济社会环境之间出现了不相融合的地方。由于过分强调效率，社会不公平问题正变地越来越突出，这表现在两个方面：一是竞争机会的不公平；二是竞争结果的不公平。前者如歧视性的市场进入规定、行业保护政策、不平等的法律待遇等；后者如社会成员之间的收入差距扩大，区域差距、城乡差距越来越显著等。这两方面的不平等在目前税收体制上表现为：产业间税收负担不平等、内外资企业在税收待遇上不统一导致了竞争机会的不公平；而流转税比例过大、所得税比例偏低则导致了税收再分配功能的弱化，等等。党的十六届三中全会在强调推进收入分配制度改革的同时，仍提出“效率优先、兼顾公平”。这一原则有利于促进生产力的发展，但随着收入差距不断拉大，税收在公平上兼顾得还很不够。在当前税收政策的取向上，效率仍应注重，但对公平则需更加侧重，要让兼顾公平落到实处。从“效率优先，兼顾公平”到转向侧重于公平，这就是“十一五”税收改革最深刻的背景。
2.“十一五”税收改革对公平的寻求
仔细解读“十一五”税收改革的七大目标，我们可以发现，在注重效率的基础上，公平价值取向明显地凸现出来，成为了此次税改的一大亮点，这主要体现在以下一些方面：
第一，实行消费型增值税，改变行业税负不平等状况。从增值税转型来看，我国目前实行的是生产型增值税，企业所购买的固定资产所包含的增值税税金是不允许税前扣除的，这种类型的增值税制明显不利于资本有机构成比较高的基础产业、高新技术产业等，破化了产业税收政策的一致性，造成了这些行业与其它行业市场竞争上的不平等性。而如果实行消费型增值税，就意味着购买固定资产的那部分税金可以在税前抵扣，如此就可以大幅度降低上述行业的税负，有利于其进行设备更新改造、进行创新，与其它行业处于平等竞争地位。
第二，调整消费税税目和税率，增进消费中的公平性。目前消费税的征收范围包括烟、酒及酒精、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、鞭炮焰火、汽油、小汽车等11类消费品。但是在这11个税目中，有的税目已经从原先的奢侈品变为现在的生活必需品，如化妆用品等，而许多奢侈品却并没有列入征税范围，如保龄球、桑拿浴等。在未来的几年中，停止对一些生活必需品的征税，同时将奢侈品、高档娱乐性劳务等纳入课税范围并提高其税率，可以有助于在消费领域实现公平。
第三，统一内外两套企业所得税制，体现税收环境公平。现行的内资企业和外资企业实行不同的所得税，在纳税人、课税对象、计税依据、税率、优惠政策和征收管理方面都存在较大差异，这样，外资企业就享受到了超国民待遇，相对地，内资企业在税收待遇上就显得不公平了。所以，通过统一内外两套企业所得税制，就可以在全面贯彻税收的国民待遇原则的基础上，平衡内资、外资企业之间的税收负担，扭转由税收导致的内资企业与外资竞争上的劣势，从而培育出符合市场竞争规则的公平税收环境。
第四，实行综合与分类相结合的个税制度，增强个人所得税再分配功能。当前我国个人所得税采用的是分类课征制，即区分不同的所得项目适用不同税率，按月或按次计算。分类课征制虽然征收管理方便，但是却存在着无法从整体上衡量纳税人税收负担能力的缺点，不利于税收公平。此外，由于当前我国的税制是以流转税为主体的税制，个人所得税收人占国家税收收入的比重较轻，削弱了个人所得税的再分配功能。因此，针对我国经济发展所产生的收人分配不公平而制定的个人所得税制并没有达到预期目标，相反却导致新的不公平。因此,只有通过综合的个税制度，即各项收入年度综合征税，才是调节贫富差距的关键。在“十一五”期间，实行综合个税制度与分类个税制度相结合，可以有效避免纳税人分解收入、多次扣除费用而逃税。另外，通过收入完全贷币化、大额交易银行结算、建立全国公民终身税号还可以增加个人收入的透明度，更有利于个人所得税的征收，从而增强个人所得税收入再分配的功能。
第五，提高资源税税率，发挥利益调节器作用。资源税可以看成是一种利益调节器，对围绕着资源而产生的重大利益关系进行调整。资源税改革一个重要的目的就是调整中央和地方在资源问题上的利益关系。我国许多地方，尤其是中西部地区是依靠资源才得以发展的，因此在资源税问题上通过提高资源税税率来增加税收，并重视资源属地的利益使中央应让利于地方，可以有效地增加中西部地区的收入，促进这些地区的发展，使其缩小与东部发达地区的区域差距。
第六，开征燃油税，促进机动车消费者的使用公平。由于各种因素的影响，机动车消费者对车辆的使用频率和总量肯定是不同的，但是如今养路费的缴纳却是“一视同仁”，这就显得非常不公平。一般而言，汽油消耗量是比较能反映一辆机动车占用道路资源、排放污染情况的一个指标，所以在开征燃油税的情况下，购买汽油付出的成本与使用汽车所获得的收益就能体现公平和对等的原则，从而促进机动车消费者的使用公平。
第七，推行物业税，调节社会贫富差距。各国对于“物业税”的称谓有所不同．有的称“物业税”，大多数称“房地产税”也有称“不动产税”的，但不论名称如何，从实质上看，“物业税”就是一种房地产税，是一种财产税。目前我国房地产税制最明显的特点就是“重交易、轻拥有”，税目繁多、项目重复纳税及税基不合理，房地产开发过程中繁重的税费负担在一定程度还导致了房价过高的现象，这种防碍社会公平的局面亟待改变。而推行物业税，最直接的结果便是降低开发成本，导致房价下降，其主要受益群体是普通百姓；此外，通过差别税率对房地产市场的炒卖、虚高、泡沫等情况进行调节，以及限制高档物业，如对居住高档别墅者课以高税同时对居住普通住房者减少征税甚至减免税费，是调节社会贫富差距、维护社会稳定的有效举措。
三、坚持税收改革的公平取向，建设社会主义和谐社会
中国共产党的第十六届四中全会提出了“和谐社会”的概念，指出“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置”，并要求不断提高构建社会主义和谐社会的能力。
中国社会科学院社会学所2005年的《社会蓝皮书》以《构建和谐社会：科学发展观指导下的中国》为题分析了2004年的社会发展状况和2005年若干发展趋势，提出了构建和谐社会的总体目标，他们认为，中国构建和谐社会的总体目标应该是：扩大社会中间阶层，减少低收入和贫困群体；理顺收入分配秩序，严厉打击腐败和非法致富，加大政府转移支付力度；把扩大就业作为发展的重点目标，努力改善社会关系和劳动关系；正确处理新形势下的各种社会矛盾；建立一个根据幸福、公正、和谐、节约和充满活力的全面小康社会。
我国“十一五”时期税收改革的七大目标是与以上构建和谐社会的总体目标相一致的，这七大目标不是对原有税制的边际调整和修补，而是全面的、实质性的变革，其目标在于突出税收的公平取向，为建设和谐社会服务。首先，从七大税改目标对社会生产总过程四个环节（即生产、分配、交换、消费）的影响来看：增值税从生产型向消费型的转型、内外两套企业所得税制的并轨属于生产领域的税制改革，其目的在于促进市场公平竞争环境的形成；实行综合与分类相结合的个税制度则旨在实现分配领域的公平；而调整消费税税目和税率、开征燃油税无疑有利于增进消费领域的公平性。其次，从七大税改目标对各种利益群体的影响来看：向消费型增值税的转型与统一内外两套企业所得税制分别有利于改变资本密集型行业和内资企业在市场竞争中的弱势地位；改革个人所得税、调整消费税和推行物业税则都在于实现“扶贫抑富”的目标；提高资源税的税率在一定程度上可以有助于促进中西部地区发展，调整地区利益，缩小区域差距，总之七大税改目标都倾向于扶助弱势群体。
构建社会主义和谐社会是一个复杂的系统工程，需要进行各个方面的改革。而从税收体制改革角度上说，就是要贯彻科学发展观，调整税收政策的价值取向，在坚持“效率优先、兼顾公平”的原则下要转向侧重于公平。具体而言就是税收政策要向民生倾斜，为国民提供基本的生活保障和均等的发展机会、在兼顾经济社会双重目标时应适度向社会事业发展倾斜、致力于建立公正、公平、共享的分配机制、缓和就业压力、建立对贫困阶层的保护机制。因此，在“十一五”期间坚持税收改革的公平取向，是建设社会主义和谐社会的一个内在要求。
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