一段时间以来，非法代开发票的问题比较突出。非法代开发票，是指一些非法专业发票服务公司为一些政府部门、企业、个人虚开普通发票，仅收取不高于开票金额2%的手续费。笔者在百度搜索网站上敲入“代开发票”4个字，在0.001秒的时间内，就找到了相关网页116万篇。可见，非法代开发票已成为一个公开和庞大的产业，涉及范围广泛，社会影响极坏。
一些基层政府及事业单位突击花钱、私发奖金、账外资金循环，部分企业摊销成本、偷逃税收、行贿、洗钱，以及个人偷逃个人所得税等，为代开发票的产生提供了土壤。非法代开发票首先导致了国家税收的流失；其次是掩盖了行贿受贿、洗钱等不法行为，助长了社会不正之风；再次是损害了我国财政预算的严肃性，导致了财政支出的无效率；最后是打击了合法经营、诚信纳税的企业和公民的积极性，不利于诚实守法的社会环境的培育。
对所得税征收管理来说，发票是企业、个人用以确认收入实现和成本扣除的重要法律依据，发票本身及其记载业务的真实性，是保证所得税税基真实性的重要一环。由于企业、个人是所得税日常申报管理的主体，税务机关主要侧重事后的纳税评估和重点稽查，部分纳税人抱着侥幸心理，通过代开发票隐匿收入、虚列成本、偷逃税收，造成了所得税收入的大量流失。
二、整治非法代开发票行为的若干对策
（一）规制之策。
第一，增加非法代开发票行为的违法成本，加大惩治力度。我国现行的《发票管理办法》对非法代开发票行为的惩罚力度很小，纳税人的违法成本很低。建议修改《发票管理办法》，加大惩治力度，为严格执法提供制度和法律保障。
第二，加大对非法代开发票企业的稽查力度和典型案例的曝光力度。税务机关作为发票的主管机关，应联合财政、审计、工商行政管理、公安等有关部门进行集中、突击的发票大检查，重点抓好若干典型案例，加大媒体曝光力度，营造一种严厉打击非法代开发票行为的社会氛围。
第三，强制纳税人一律使用税控机打发票。税控机打发票可以较好地控制企业实现的收入，而手开发票则完全可以隐匿收入，逃避税收。对于愿意购买税控机的，可给予财政补贴或税收优惠；对不愿意购买税控机的，税务机关可对其开票系统进行统一免费升级，实现“一机多票”，企业可以向税务机关申请领购机打发票。税务机关要严格按企业的生产经营范围设定企业适用的税目。对于辅营、兼营业务适用的税目，在纳税人初次申请时，主管税务机关要严格审核、设定。
（二）激励之策。
第一，对纳税人在生产经营过程中确实取不到发票的，在成本税前扣除方面给予适当扣除。按照我国目前的所得税征管制度，对于没有取得相应发票的成本项目，一般是不能税前扣除的。而事实上，企业取不到发票的情形很多，有些具有主观偷税嫌疑，有些确有客观原因。在这种情况下，一律不允许扣除，就会激励企业去寻求代开发票。可考虑对某些情况下企业确实得不到发票的成本项目，且可证明成本确已发生，允许给予适当扣除。当然，为防止纳税人不主动取得发票，这一扣除可从严掌握。这至少可以在一定程度上激励纳税人不去主动寻求代开发票。
第二，适当扩大税务机关代开发票的范围，并采取措施鼓励纳税人让税务机关代开发票。我国目前整体的税收诚信环境还不够理想，在税收征管上暂时还不能大范围地放弃对发票的依赖。但考虑到某些情况下纳税人确实取不到发票，建议适当扩大税务机关代开发票范围，并简化办事手续，减收或免收手续费，增加便民代开点。
（三）管理之策。
第一，加强对纳税人领购、开具、保管、缴销发票的管理，加大对发票的检查力度。对发票的领用要坚持从严控制的原则。税务机关审核纳税人的发票领购资格时，需要纳税人提供完整、真实的资料，反映企业实际的发票需要量。要建立对企业异常使用发票的预警机制，对于企业使用发票量异常增大的情况，应主动进行检查。根据《发票管理办法》的规定，销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票。据此，进行发票检查时，税务机关主要应加强发票和对应资金流的交叉稽核。因为一般非法代开发票企业开具的发票没有真实的业务相对应，通常没有与真实业务相对应的资金流，据此比对分析，可以在很大程度上证实企业开具发票的真实性和适当性。发现非法代开发票情况要坚决查处，并取消相关单位的发票领购和开具资格。
第二，加强税务机关代开普通发票的管理，明确代开发票岗位的职责，做好岗前培训。建立健全代开发票的领用、开具、保管、缴销制度，建立代开发票的登记台账，建立定期对委托代开岗位的监督检查制度。
第三，健全受理纳税人举报的机制。税务机关应该畅通纳税人举报渠道，热情服务，为纳税人保密，并对提供有价值举报信息的人员进行适当奖励。应建立受理举报、税务稽查、发票管理三者联动的高效机制，及时处理非法代开发票的行为。
第四，加强国税、地税部门之间的合作和信息共享。特别是跨地区国税、地税部门之间应加强沟通，共享信息，联合稽查，一方面可减少征管成本，另一方面可形成管理合力，提高征管效率。
