高校财务管理中存在的主要问题及成因分析
简介：随着我国教育体制改革的不断深入，高校财务管理也日趋多样化、复杂化。高校在招生、基建、存贷款、物资采购、财务管理等方面相继发生了案件，高校已不再是人们想象的“圣洁之地”。国家审计署审计长李金华在第二届计算机审计国际研讨会上表示，目前少数高校的财务管理有失控现 ...
随着我国教育体制改革的不断深入，高校财务管理也日趋多样化、复杂化。高校在招生、基建、存贷款、物资采购、财务管理等方面相继发生了案件，高校已不再是人们想象的“圣洁之地”。国家审计署审计长李金华在第二届计算机审计国际研讨会上表示，目前少数高校的财务管理有失控现象。这些年来高校发展很快，内部存在管理薄弱的问题。他警告说，如果高校对财务的管理跟不上，就很容易把高校教育在这两年来的增长度抵消。高校的财务管理如何适应公共财政框架下的财务管理，在多渠道筹集资金中如何发挥作用，如何真正的按照高校财务制度来进行管理，是每个高校财务管理人员乃至全社会都应该思考和探索的问题。
一、高校财务管理中存在的主要问题
安徽省社会科学联合会副主席程必定说：“制度上的薄弱、管理上的漏洞是高校职务犯罪的客观原因，建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系迫在眉睫”。会计法规规章制度上的薄弱、管理上的漏洞两个方面的问题是高校财务管理中存在的主要问题。
㈠ 财务法律法规、规章制度上存在的问题
1、政府在制定高校的财务管理法律法规上存在滞后性，不能适应高校的高速发展。个人所得税的起征点太低，出现了“不是高收入者纳税，而是人人纳税”的局面，个人所得税的起征点在2006年1月1日前一直停留在九十年代的水平上。地方性行政法规没有根据当地的消费水平来制定，致使规章与现实严重脱节，譬如根据[云政发（1996）45号]《云南省人民政府办公厅关于印发云南省省级国家机关、事业单位工作人员差旅费开支规定的通知》沿用至今，每天15元的伙食补助，到县一级城市出差，住宿标准为每天25元， 这一标准就目前的消费水平来说，根本无法食住，出差人员每天都得贴钱食住，影响了出差人员的积极性。消费水平与出差补贴大相径庭，导致了财会工作不得人心，有的高校为了多发一点出差补贴、为了少上一点税，合理不合法的情况就出现了，同时为“小金库”的产生具备了土壤。
2、高校在根据国家统一的会计制度来制定本校的规章制度时存在不完善、不健全，或者合理不合法的问题。主要表现在：⑴高校财务的内部控制制度存在不完善、不健全的情况。目前，高校普遍制定了《单位内部会计控制制度》，但都不健全、不完善，要么是一些大的框框条条，要么就不完整。譬如，没有制定“防止学校的管理发生无效率行为”的条款；对主要业务的控制没有规定“必须经过授权、批准、执行、记录、检查等的控制程序”；对所属二级单位没有建立科学的运行机制和有效的内部控制制度，没有明确划分各部门在财务工作中的职责和权限等。⑵国家先后制定了《会计法》、《高等学校会计制度》、《会计基础工作规范》等法律法规，为会计工作的规范化提出了要求。但由于有的法律法规是指导性的，比较笼统；有的法律法规由于制定的时间较早，现在出现了现有法律法规缺乏约束和规范的许多新情况和新问题，各高校为了解决这些问题，就结合自己实际制定了一些规章制度。有的规章制度合理不合法，有的没有具体的标准和要求。《中华人民共和国劳动法》第四十四条中规定“安排劳动者延长工作时间的，支付不低于工资的百分之一百五十的工资报酬；休息日安排劳动者工作有不能安排补休的，支付不低于工资的百分之二百的工资报酬；法定休假日安排劳动者工作的，支付不低于工资的百分之三百的工资报酬。这里指的工资是全额工资，还是工资的前几项；支付不低于工资的百分比，是“不低于”，那只规定了最低标准，最高标准就没有规定。有的高校制定的教职工加班工资：周一至周五加班100元/天；休息日加班200元/天；法定休假日300元/天。有的高校除国家规定的正常工资津贴外，自己又制定了一系列“岗位津贴”、“绩效津贴”、“管理津贴”、“误餐补贴”、“中餐补贴”等“财务管理制度”来发钱，而学校下属的各学院、各系部也在制定一些规定来“合理”的发钱。致使各高校间、高校内各部门间规章制度比较多、比较乱，也进一步拉大了收入的差距。
㈡ 高校内部财务管理过程中存在的问题
1、预算管理不完善，资金的使用缺乏计划性。财政布置的部门预算与学校内部综合预算无论是编制时间还是编制范围都不一致，学校需做两次预算。从时间上看，前者是预算年度的头一年9月开始编制，经过“两上两下”，最后在预算当年1月的省人代会通过下发预算控制数。而后者，是预算当年学校财务部门于2月开始编制，通过多次研究、商量，最后在4月前（有的高校拖到9月）通过学校党委会研究通过后，下发校内各部门的预算；从范围上看，前者是学校的“大”预算，范围包括全校教育正常经费的收支、专项经费的收支、预算外资金的收支、附属单位上缴款、其他收入等，预算编制要求细化、具体化。而后者只包括全校教育正常经费的收支、专项经费的收支、附属单位上缴款，以及预算外资金的收支和其他收入中学校可支配部分。而属于学院或部门的很多预算外收入未纳入学校综合预算，预算编制较粗。
2、资产管理观念淡薄，国有资产的流失和损失突出。由于过去高校属于全额拨款事业单位，教育经费属无偿拨款，学校事业支出不要求对培养成本进行核算，购置的固定资产不计提折旧。因此，长期以来学校领导及教职员工对教育经费的使用观念上，重视社会效益，忽视经济效益；重视教学、科研等计划任务的完成，忽视对已购资产的管理和充分利用；无形资产、经营性资产有偿使用观念淡薄，资产管理混乱，家底不清，知识产权流失现象突出。在核算方面有些单位对低值易耗品与固定资产未按规定标准严格分开核算，带来管理上的混乱，如按规定单价在500元以上或者虽然单价未达到500元，但使用期限在一年以上的物品应作“固定资产”处理，但却作为“低值易耗品”处理，使“固定资产”有实无帐、帐实不符。又如购买低值易耗品，直接作支出，不入财产帐；领用不办理手续，使这部分财产无帐无实，致使领用人领用后或分发给个人或作礼品送人，造成国家财产流失。
3、会计信息失真比较严重。2004年5月在云南省第十届人大常委会第九次会议上，财政厅厅长曹建方所做的《关于<云南省会计条例(修订草案)>的说明》中讲到：“会计工作中存在着许多不可忽视的问题：首先就是会计信息严重失真”。高校会计信息失真突出，具体表现为：一是不认真执行会计制度，有意混淆会计科目；二是不认真执行“收支两条线”和“收缴分离，足额缴存财政专户”的规定；三是学校财务处未将全部收入纳入学校统一管理，校属部门有的各自为政，自收自支、私设小金库；四是将国家预算资金通过扩大开支范围和提成比例及结余分配不实等手段转为预算外资金使用；五是通过各种手段偷税漏税；六是将收入私自列为暂存款、应付款，在往来款中核算收支，致使收支不实等。2004年11月，新疆自治区审计厅在审计新疆大学、医科大学等７所大中专院校时发现，新疆大学举办的社会力量办学机构，以新疆大学名义招生，利用新疆大学的教学资源，举办各种自学考试班，用自购票据收取学费2000多万元没有入账，长期失去监控。该校资源与环境科学学院和继续教育学院与地州联办专业证书班等，收取的分成学费和教材费等１４０万元没有交入学校账目，而是以个人名义存放，其中用“白条”报账４３万元。新疆医科大学以医科大名义开办的１０多个医疗门诊部全部承包给个人，部分承包费变成单位的“小金库”。医科大学所属中医院将联合办学和医疗门诊承包费等１７７万元不入单位财务帐。整个学校会计信息失真，成为腐败的根源。
二、高校财务管理中存在问题的成因分析
高校财务管理中存在上述问题的成因是多方面的，主要可以概括为外部因素和内部因素两方面。
㈠ 外部因素
1、政府制定政策的滞后，国家相继出台了《会计法》、《高等学校会计制度》等法律法规，为会计工作的规范化提出了要求。但是，由于有的管理文件滞后于现实，脱离了实际。致使合理不合法的事情发生，或者给高校财务工作的开展带来被动。
2、大环境的影响。省内外各高校间相继进行改革，分配制度、奖惩制度的出台，再加上筹资渠道的多元化，高校可供支配的资金越来越多。各高校之间、高校同企业、事业单位之间的个人收入相互攀比。有些学校领导和财务人员在利益驱动下，思想意志动摇，顶风作案、违法乱纪。
3、审计部门缺乏审计力度和广度。近年来，教育、物价、财政厅、税务等部门也陆续甚至同时对高校进行专项检查监督。笔者所指的外部审计主要是审计部门对高校进行的审计。这种外审，近些年确实查处了一些高校的违纪违规行为和大案要案，应该说审计工作是卓有成效的。但笔者认为，由于外审人员对高校的经济运行情况了解较少，审计起来难度大。而且这些审计人员不是专门审计高校财务的，相对缺乏高校财务管理知识，在审计过程中，有时只有听取被审单位意见来进行判断，这就造成审计的偏差。由于时间紧、任务重，在审计中，对有些情况只能做到抽查，以点代面，譬如对各高校校内办学、校外办班的情况落实不能深入到每一个学院系部，各二级学院、系部自己计划外办学没有列入学校账务的“帐外帐”就逃出了审计，这样就更进一步的纵容了违法违纪行为。
4、舆论宣传和执法力度不够。2003年以来治理教育乱收费已列为近几年纠正部门和行业不正之风工作的重要内容，已经成为群众热点问题之一。教育部每年都在强调，每年都有学校在顶风作案。教育乱收费暴光的也不少，但真正受到处分和追究行政责任、经济责任、法律责任的又有几人。
㈡ 内部因素
1、学校领导对财务工作的重视程度还不够。《会计基础工作规范》第九条规定：“大中型企业、事业单位、业务主管部门应当根据法律和国家有关规定设置总会计师”，《高等学校财务制度》第六条规定：“符合条件的高校，应设置总会计师，协助校（院）长全面领导学校的财务工作” 。高校目前基本上都没有设置总会计师一职。随着高校改革的不断深化，高校面临着办学形式多元化、资金筹集多渠道化、办学规模扩大化，经济业务更加繁琐、内部控制要求越来越规范和严密，对领导学校财经工作提出了更高的要求。迫切需要设置总会计师，需要真正懂得系统的财务管理知识的专家来协助校（院）长全面领导学校财务工作，真正为领导“当好家，理好财”，适应学校的发展。
2、各级领导对财务管理的认识存在偏差，特别是各二级学院（系部）的领导。这些领导都是在各自不同的专业领域里提拔起来的，没有系统的学过财务知识，对财务管理不胜了解或一知半解，缺乏财务管理意识和责任意识。有些领导认为财务是后勤保障，是财务部门的事情，我作为领导，没有必要懂财务，只要懂得如何抓好生源、抓好教学、妥善协调各部门之间的关系，知道总的收入和支出就行了。不懂得最起码的财务知识，不懂财务制度、财务法规，看不懂财务报表、对个人所得税的计算深感费解等等。但是，又要求财务人员按照他的思维模式去开展工作，给财务工作的开展带来被动，成为财务管理问题的根源。
3、目前高校财务人员的政治素质和业务素质普遍不高，职业道德素质参差不齐，有的财务人员在利益驱动下，思想意志动摇，顶风作案、违法乱纪。
4、高校财会仍以计划经济体制下的“核算型报账制”为主，这种财会工作模式严重滞后于高校改革，并与市场经济发展的要求不相适应，是造成当前财会工作被动的根本原因。财务部门的任务就是把钱用好，高校财务管理还停留在一般意义上的资金的收取、分配和使用上；财会工作的重点还基本停留在记账、算账、报账等方面，过多地强调服务职能，而忽视了内部管理职能，例如对学费的收取、对支出的监督，很大程度上还停留在“帐上”，没有落到实处，重核算、轻管理、忽视落实。
5、有些高校制定的内部管理制度本身就是没有按照国家法律法规的规定来制定的，本身就是合理不合法或不合理也不合法的。譬如有的高校由于国家规定的差旅费标准偏低，没人愿意出差，就自行制定了差旅费报销的规定，提高了差旅费标准，笔者认为这规定属于合理不合法。有些高校虽然制定了符合国家法律法规规定的内部管理制度，但就是不执行或执行不力。成为“有法不依，执法不严，违法不究”的状况。
6、在预算执行上存在没有建立相应的跟踪、分析和评价制度，对各部门的预算经费难以做出准确、具体的分析评价，对资金的使用效益也难以正确、完整的评价的情况。目前，基本上只进行笼统的、总括的分析评价。预算执行中还存在预算内容不实、预算约束不强和预算执行不了的情况。一些学校对于各项事业经费，在使用上往往事先无计划，缺乏统筹安排，对全年业务开支存在着很大的盲目性；在资金使用过程中无控制，不管对事业发展是否需要，只要领导批字就全部报销。资金的使用缺乏计划性，因而导致资金使用不合理，使一些主要工作因缺乏资金不能按期完成，影响了事业的发展。
7、内部审计人情因素较多。各高校都设置了审计处，负责对学校内所发生的经济业务进行监督、审计。主要对校内大的投资项目、各二级财务部门的财务收支进行审计、处级以上干部离任的经济责任审计等。内审机构是学校内部监督经费合理有效使用、帮助提高经费使用效益、保障学校经济活动健康有序开展的不可替代部门，在高校财务管理中起到了非常重要的作用。但是，由于内审人员都是学校的工作人员，要在校党政的领导下开展工作，而且同被审单位人员在平时的工作中都是同事，在审计过程中，难免会受到干扰。比如，审计人员要考虑到这个审计结果会不会影响到主管此项工作的校领导；有些高校审计处工作人员不够，在对二级财务部门进行审计时，主要是从校财务处及另外的二级财务部门抽调人员成立审计小组进行审计，这样循环审计，导致大家相互包庇、相互吹捧，审计工作根本没有做详做细，审计结论提不出实质性的问题，内部审计成了一种程序。
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