国库集中支付制度改革中存在的问题
简介：一、国库集中支付制度改革中存在的问题
首先，从人民银行国库部门看，对国库监管提出了挑战。具体而言：一是削弱了国库的监管职能。（1）国库的审核权难以发挥。改革前，国库可以对每笔预算拨款的凭证要素、拨款用途进行逐项审核，发现要素不全、填写不正确、用途不合理的拨款可立 ...
一、国库集中支付制度改革中存在的问题
首先，从人民银行国库部门看，对国库监管提出了挑战。具体而言：一是削弱了国库的监管职能。（1）国库的审核权难以发挥。改革前，国库可以对每笔预算拨款的凭证要素、拨款用途进行逐项审核，发现要素不全、填写不正确、用途不合理的拨款可立即拒办。而实行国库集中收付制度后，对预算拨款凭证的审核基本上由代理银行完成，人民银行国库部门只是在代理银行营业终了与国库单一账户清算后，才对财政直接或授权支付额度进行审核，只要在额度以内，人民银行就要清算。这样，人民银行对预算拨款就由直接审核变为事后审核，成了名副其实的“事后监督”。二是监督面逐步收缩。《财政国库管理制度改革方案》没有赋予人民银行国库部门对预算拨款的计划性进行监督，只是根据财政部门填制的“财政直接（或授权）支付汇总清算通知单”审核代理银行是否超额度办理清算，至于各级财政预算收支整体计划执行情况及各预算科目类、款、项收支进展情况，人民银行不得而知。三是检查处理权无法行使。《关于进一步加强国库监管工作的通知》对人民银行国库监管的职责作了明文规定，但在具体操作中除缺乏相应的法律支撑外，受各种因素影响也难以执行到位。虽然《关于进一步加强国库监管工作的通知》规定“人民银行监督代理银行代理财政性资金收付的有关业务”，但代理银行的代理资格是财政部门“确定”和“取消”的，也没有规定人民银行检查发现代理银行在代理财政性资金收付业务中存在违法、违规行为后，可采取什么措施进行处理。（2）加大了国库的监管难度。实行国库集中收付制度后，资金拨付方式发生了根本的改变，即由人民银行国库部门审核预算拨款凭证后将资金划转到预算单位账户，变为代理银行根据“财政直接或授权支付凭证”将资金支付给收款人，再与国库单一账户清算。这样，人民银行部分核算内容和管理对象就有所改变：人民银行在预算拨款业务上，由传统的“批零兼营”变为重点经营“批发业务”（指审核财政直接或授权支付汇总清算通知单），一般“零售业务”（指财政直接或授权支付通知单）则由商业银行代理。这样，国库在预算拨款业务核算上就会出现“业务笔数少、金额大、风险凸现”现象。再者，人民银行国库对拨款的监督对象，由传统的对各级财政机关监督变为对代理银行的监督。另外，监督的重点由原来对财政性资金使用的合理性、合规性和计划性监督，变为对代理银行业务的规范性监督。
其次，从代理银行来看，责任与利益不对称，不利于业务发展。第一，零余额账户使用的规定不符合现行金融会计制度。按照国库集中支付改革要求，零余额账户实行“先支后付”，即由代理银行先垫付资金，每日营业终了前再根据当日资金支出情况汇总与人民银行国库单一账户进行资金清算，以保证该账户余额为零。这不符合现行金融会计制度中先收后支、不垫付款项的结算原则。同时，现代商业银行经营管理制度也不允许各类存款账户透支记账。第二，对零余额账户的管理不够规范。由于《财政国库管理制度改革试点方案》和相关制度办法未对零余额账户的性质、归属等作出明确规定，所以在实际运作中代理银行便按照各自的理解或本系统的有关规定来设置零余额账户，使零余额账户在不同的代理银行可能会分别开设在机关团体存款户、专用存款户和活期存款等会计科目下，不利于人民银行国库部门对其实施统一管理监督。同时出于追求自身利润最大化的考虑，代理银行往往为了维持优质客户而不愿对预算单位的一些不合规行为进行监督，对其提取现金、特殊划款等要求会尽量满足，因而会产生违规操作现象。第三，存在垫付财政资金的风险。代理银行因不能在规定时间内完成对行内各营业网点的支付数据汇总，而易错过与人民银行国库部门的资金清算时间；或代理银行在规定时间外办理了预算单位提取现金、特殊划款等业务。这些都会造成代理银行垫付财政资金，从而在一定程度上挫伤商业银行代理财政资金支付的积极性。第四，通过零余额账户实施现金管理存在隐患。《财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》规定，预算单位零余额账户可以提取现金。这在实际运作中便产生了两个问题：其一，对预算单位提取现金的数额和次数未作出具体规定，可能会导致大量现金通过预算单位零余额账户游离出来；其二，对预算单位提取现金的用途和流向，难以实施有效监管。从动态监控情况看，现金管理的漏洞很大，隐藏着巨大的国库资金风险。第五，代理银行的代理成本过高。国库集中支付改革后，财政资金支付清算及信息提供等大量工作必须由代理银行承担，代理银行为承担和维持该项业务付出了大量的人力、物力和财力。虽然商业银行代理国库集中支付业务能够吸引一些存款，但在目前经营效益不明显的情况下，与投入的巨大费用差距太大，商业银行的代理成本显然过高。
再次，从财政部门来看，也同样存在一些需要完善的地方。具体包括：一是财政资金没有全部集中到国库部门，而是将其分为预算内和预算外资金，预算内资金由国库单一账户处理，预算外资金在代理银行设立特设专户，在商业银行之间进行清算，不利于财政资金的统一调度。二是部门预算和国库集中支付制度改革不同步。如部门预算编制不细、不全，预算部门批复较晚，年度中间追加指标随意性大，用款计划性有待进一步加强。三是行政事业单位开设银行账户也有待进一步规范。
二、完善国库集中支付制度的建议
（一）完善相关法律，提高国库的法律地位。实行国库集中支付制度改革后，应对建立在分散收支制度基础上的相关法律法规进行修订或重新制定。如修订《预算法》及其实施条例、《国家金库条例》及其实施细则、预算会计制度（包括财政总预算会计制度、行政单位会计制度、事业单位会计制度、税收征管会计制度、国库会计制度）；制定《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金支付管理办法》等，进一步明确财政部门、人民银行国库部门等职能部门的权利与义务。
（二）加快财政、国库、商业银行横向联网的速度。财、库、行实行联网后，财政、人民银行国库可依托财税库横向联网系统实现财政集中支付额度和支付指令的下达、接收和资金的划转，国库集中支付的业务流程和账务处理也相应简化，减少了中间环节，财政资金当天可以清算。这样一来既可解决代理银行垫资的矛盾，又可提高资金的使用效益，加快资金周转的速度。
（三）完善国库单一账户体系，变商业银行代理支付为人民银行国库直接支付与清算。目前有的地方如湖北省利川市已进行了试点并取得成功，这说明人民银行直接清算财政资金是可行的。鉴于目前国库部门已加入了现代化支付系统、参加了同城票据交换，已具备了与商业银行同等的资金清算能力，根据现行制度、技术条件以及国库发展趋势，在财政、人民银行及相关部门计算机信息化、网络化建设较好的前提下，未来的国库集中收付制度管理可以取消零余额账户这一中间环节，改由人民银行国库直接支付并清算财政资金。
（四）完善预算管理体制。即：将所有的财政资金都纳入预算内，并通过设置在中央银行的单一账户进行收支，从而使国库收支真实地反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。建立科学的预算编制制度，给预算编制留有足够的时间，提前1年编制下年预算，改预算年度历年制为跨年制，或改变各级人民代表大会的开会日期。应借鉴国外实行跨年制如上年的4月1日到第2年的3月31日或改变人民代表大会的召开时间，使预算执行前预算草案得以通过。进一步细化预算科目，全面推行部门预算制度。目前的预算科目比较笼统，不利于国库集中收支制度的运行，有必要从功能上、性质上对预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，应当每项支出都要有对应的科目，应把预算具体到部门、单位和项目。
（五）建立健全的监督制约机制。建立一个健全的监督制约机制是为了保证国库资金的有效运用，因此，健全的监督制约机制不仅应包括国库部门自身的监督职能、国库内部各相关部门之间的监督、国库相关业务往来的外部监督，而且还应包括日常的监督和专业监督，事前监督、事中监督和事后监督。
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