高校大规模贷款反思
简介： 近几年由于高校规模扩大的速度远远超过了办学条件的发展速度，各高校纷纷大规模举债进行新校区建设、基础设施改善、教学科研用房及实验室建设。但银行贷款作为一种债务，不能无偿使用，必须按期支付利息和偿还本金。目前高校收入主要有财政补助、事业收入、科研收入、校 ...
近几年由于高校规模扩大的速度远远超过了办学条件的发展速度，各高校纷纷大规模举债进行新校区建设、基础设施改善、教学科研用房及实验室建设。但银行贷款作为一种债务，不能无偿使用，必须按期支付利息和偿还本金。目前高校收入主要有财政补助、事业收入、科研收入、校办产业收入和其他收入。财政补助用于学校的日常支出或专项支出，科研收入专款专用，大多数校办产业上缴的利润占学校收入的比例极低，其他收入也极少。因此，可用于还贷的资金主要是教育事业收入中的学费、住宿费等。而现在我国高校的收费水平已经很高，收费标准上涨的空间有限。按现行收费标准计算，即使2010年高教发展规模达到2567万人，高校需要的运行费至少4000亿元，而增收的学杂费不会超过1000亿元，增收的学杂费还必须用于支付新增的教师、教室、教学设备等教学资源增加的支出。因此不难看出，高校现有的偿债能力十分有限，仅高额的贷款利息就会迫使许多高校不得不压缩学科建设等日常经费以保证学校的基本运转。高校贷款资金就像一把双刃剑，在改善高校办学条件、满足学生基本需求的同时，随着高校还贷高峰的到来和还贷能力的不足，使高校面临严峻的财务风险。
1999年我国高校开始大规模扩招，各高校的规模急剧扩大。同时，高教事业费从1999年的315万元增加到2004年的786万元，高教经费占全国教育支出的比例从1999年的13.75%增长到2004年的17.6%。政府对教育的投入量每年都在加大，但是高教经费的增长速度，却低于高校扩招的速度。从2000年始，高教事业费的增速开始低于在校生规模的增速，同时，生均事业费逐年降低，从2000年的7309元/生下降到2004年的5552元/生，呈负增长趋势。此外，按照教育部的要求，每个学生需占一定量的图书、设备、校舍等教学资源（许长青，2005）。按照标准，扩招一个学生，学校需投入约3.5万元增加相应的教学资源。然而扩招后需要投入的资金、高教经费的增长量与所需资金的缺口，从1999年到2004年该缺口累计达3000亿元。高教经费投入明显不能满足高校扩张的需要。因此，如何解决高校扩招带来的沉重债务包袱，化解银行的贷款风险，是摆在众多高校面前的迫切的现实问题，单靠高校自身的力量是难以解决的。
从表面上看，高校贷款是高校扩张和发展时期无法筹集到相应资金不得不采取的措施，其实更深层的原因是我国高教经费投入机制存在缺陷。高校大规模贷款的背后，是关于我国高等教育经费投入机制的反思。
按照我国现有的政策法规，财政性教育经费应占GDP的4%（徐瑞娥，2005），学生收费占教育成本的25%（郑萼，2005）。按国际上高等教育投入占教育总投入的20%测算，根据扩招后的在校生规模，理想状态下的高校经费如下表所示[运行费(教育成本)1.5万元/生、扩招投入按3.5万/生、学生收费按教育成本的25%计算]：
理想状态下高教经费测算 单位：亿元
年 所需高教投入 理想的高教经费投入 资金缺口
合计 运行费 扩招投入 合计 财政投入 学生收费 财政投入达到4% 财政投入达到5%
1999 921.19 655.16 266.04 867.08 703.29 163.79 54.11 -121.71
2000 1402.36 879.32 523.04 935.06 715.23 219.83 467.29 288.49
2001 1740.27 1137.60 602.67 1051.86 767.46 284.40 688.40 496.54
2002 2112.90 1430.19 682.71 1176.73 819.18 357.55 936.17 731.37
2003 2531.34 1760.54 770.81 1378.15 938.02 440.13 1153.19 918.69
2004 2969.54 2123.24 846.30 1809.83 1279.02 530.81 1159.70 839.95
从上表可以看出，理想状态下高教经费投入基本能维持各高校的日常运行，但加上扩招所需投入后，资金明显不足，6年缺口累计达到4458亿元。若财政性教育经费投入达到国际平均水平(占GDP的5%)，则缺口主要是扩招所需投入的资金。
而实际上,我国财政教育经费历年投入不足，财政性教育的投入占GDP的比重一直在3%左右，高等教育的投入也没有达到过占教育经费20%的国际平均水平。1999年至2004年，财政高等教育经费投入累计3312亿元，与理想状态下的5222亿元差近2000亿元。加上扩招所需的投入，资金缺口高达6368亿元。这个缺口，一部分转化为学生的高收费，造成民众反映强烈的“上学难”、“上学贵”；另一部分转化为银行贷款，造成财务风险和金融风险；另有很大一部分没有来源，致使高校普遍办学经费紧张，教学资源极其短缺，造成办学质量下降。
高等教育不是所有社会成员都消费的物品，属于准公共物品的范畴，其特有的公共性、竞争性和外部性的特征决定了高等教育必须构建政府、受教育者和社会“三位一体”的财政体制和经费筹措机制。
近年来，我国在完善高等教育财政政策方面进行了许多有益的改革和探索，取得了一定的成效，如建立了教育成本分担机制，《高等学校收费管理暂行办法》的出台明确了受教育者应分担教育成本。在第三次全国教育工作会议上提出了“要进一步完善财政教育拨款和教育成本分担机制，明确政府、学校、个人和社会对各级各类教育不同的投入责任，拓广教育经费来源渠道，增强教育事业的发展实力”，并要求“要从各地实际出发，积极运用财政、金融和税收政策，引导社会力量增加教育投资，鼓励社会力量投资办学和捐资助学”。
虽然成本分担机制建立起来了，但实际上财政投入和学生收费仍是高校的主要资金来源，因劳动力素质提高而受益的企业和社会分担的教育成本少。相对于学杂费近年来较大幅度的增长，我国社会团体和公民个人办学经费、社会捐资与集资办学经费的增长幅度却不高，尤以社会团体和公民个人办学经费所占比例较低（年均不足2%），社会捐资与集资办学经费从1996年开始出现了下滑趋势。
社会筹资的不足，暴露出我国财政政策和教育政策在引导社会资金发展高等教育方面的力度还不够。税种在形式与种类上比较单一，税收优惠政策的适用性与受益范围较窄，对鼓励社会投资办学没有多大的激励作用。同时，有关教育的减免税规定过于粗，缺乏较强的针对性与灵活性，制约了税收优惠政策激励作用的充分发挥。民办院校在投资和融资等方面所获取的财政资金和政策支持更不足，制约了社会资金流向高教领域。
要解决我国高校大规模贷款带来的风险和重重隐患，改变教育经费投入不足的现状，笔者认为应从解决扩招所需资金入手，从社会分担高教成本的角度出发，同时增加财政经费投入量。具体而言：
第一，适度控制高等教育发展速度和规模，稳步协调发展高等教育事业，缓解资金压力。高校办学经费紧张的根本原因在于高等教育的发展速度高于经费的增长速度。在我国现有的教育成本分担机制还不成熟、多渠道筹资的功能未完全发挥的情况下，适度控制扩招规模可极大地缓解资金压力，有利于集中必要的财力，改善办学条件，优化育人环境，有利于逐步解决当前高校存在的矛盾和问题，从而实现高等教育的可持续发展。2006年5月10日，国务院决定“适当控制招生增长幅度(5%)，相对稳定招生规模”，引起社会各界的高度关注。实际上，早在2002年，教育部就已经提出，由于教学资源、后勤服务设施都达到了一定的饱和状态，扩招进入调整期，每年的增长率将控制在5-10％。但由于各种原因，地方政府和地方院校仍在积极扩招，2002年比计划多招生45万人， 2003年比计划多招生47万人，2004年比计划多招生20万人，实际招生人数大大超过10％的控制线，有时甚至接近20％。因此，只有制定科学的、切实可行的、与财力相当的高教发展目标，从规模和质量上同时推进制度、体制和机制的创新，才能解决制约高等教育发展的资金瓶颈问题。
第二，积极引导并建立有效的激励机制，鼓励社会资金投入到高教事业中。筹措教育经费的主体应是国家和政府，而不是高校或教育部门。政府应积极引导、并制定相关政策鼓励和引导社会资金流向教育领域；建立健全社会分担教育成本机制而不仅仅是受教育者分担教育成本；完善高等教育经费筹措政策，拓宽高教经费来源。高等教育的增量部分应主要靠民办高等教育实现。国家应对承担国民教育任务的民办高校给予资助，从法律和政策角度构建政府和社会在办学层次、办学类型方面分工合作的互动机制，大力促进“公办民助”、“民办公助”型高等教育的发展，由政府和民间主体共同承担相应的投资任务。目前的当务之急是制定高等教育投资办学的资格条件、对投资兴办高等教育的财政补贴办法和财政补贴标准、对享受财政补贴的民办高等院校的教育收费标准。积极吸引社会资金办学，如发行教育彩票、教育公债等；另外，应进一步改革和完善相关税收政策，积极倡导社会捐资助教。通过税前抵扣或税收豁免，使社会踊跃捐资办学，并积极利用外资；设立教育税，形成稳定的教育经费来源。
第三，加大对教育的投入力度，确保财政性教育经费足额投入。虽然与国际相比，我国教育经费中的财政投入比例较大，但总体投入量不足，未达到4%的规定。由于缺乏具有可操作性的实施细则和监督机制，教育投入的相关政策一直没有得到落实，教育投入的历史欠账较多。因此，应完善现有的政策法规，制定具有可操作性的实施细则，从立法上保证教育经费持续稳定的增长，实现财政性教育经费占GDP的4％的目标。通过立法明确各级政府的教育投入责任，确保规定实现对教育的经费投入，实现“教育支出占财政支出的比重每年提高1个百分点”的财政支出结构调整方案，力争教育经费的公共投资占GDP的比重逐步达到国际平均水平。加大对教育财政法规政策执行的监督力度，促使各级政府严格按照有关规定，确保中央本级和地方各级财政预算内教育经费支出均达到“三个增长”。
第四，建立贷款风险防范机制，健全项目审批制度，控制贷款规模。2004年教育部出台了银行贷款审批制度，下发了《关于进一步完善高校学校经济责任制加强银行贷款管理切实防范财务风险的意见》，给出了高校银行贷款额度控制与风险评价模型，为建立高校贷款风险防范机制提供了量化指引。部分省市也参照制定了贷款风险防范制度，但仍有许多省市缺乏有效的贷款风险防范机制，需进一步健全贷款风险防范制度。要加强对投资项目的审批和监督。对每年投资的项目、规模进行反复论证，通过对现有教育资源进行整合，做到资源共享，避免重复建设；在贷前对高校用于基本建设的贷款投资项目，进行认真审核，认定其贷款的可行性和必要性，确定贷款的额度；加强对贷款资金使用和管理的全过程监督，使贷款的资金完全用到贷款建设的项目上。强化高校贷款的风险意识，将贷款管理作为高校领导干部经济责任审计的重要内容，引导高校正确认知风险，完善决策程序，使高校贷款规模不超过学校的偿债能力，年度还款付息金额不影响学校的正常运行。
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