政府收支分类改革对水利事业单位的影响
简介： 为了适应市场经济条件下转变政府职能、建立健全公共财政体系的总要求，我国将于2007年1月1日始全面实施政府收支分类改革。这次改革将构建新的政府收入分类体系、支出功能分类体系和支出经济分类体系，是建国以来我国财政收支分类体系最重大的一次调整。这次政府收支分类 ...
为了适应市场经济条件下转变政府职能、建立健全公共财政体系的总要求，我国将于2007年1月1日始全面实施政府收支分类改革。这次改革将构建新的政府收入分类体系、支出功能分类体系和支出经济分类体系，是建国以来我国财政收支分类体系最重大的一次调整。这次政府收支分类改革由收入分类、支出功能分类、支出经济分类改革三部分构成。相对水利事业单位而言，收入分类主要涉及到非税收入和预算外资金的归集，此类收入在水利事业单位收入中所占份额很小，其归集和使用对水利事业单位影响不大，因此，水利事业单位主要涉及支出功能分类和支出经济分类改革。
一、支出功能分类与经济分类改革对水利事业单位的影响及应对策略
（一）支出功能分类改革的影响及对策 具体而言：
1、支出功能分类改革的影响。长期以来，我国政府收支分类方法沿用的是计划经济体制的基本框架，滞后于国民经济的市场化进程，主要表现在政府收支分类体系混乱，科目设置重复交叉，并且按照基建、行政费、事业费等多头管理，还包括预算外收支等。按照国际货币基金组织《政府财政统计（2001）》的数据，我国政府的一般性服务支出仅行政管理支出和社会治安支出两项就达到了12.8%，加上预算外中用于这方面的支出，这一比重接近17%，远远高于西方发达国家10%的平均水平，比中、低收入水平国家也要高出2个百分点。同时我国用于社会公共服务行业的支出过低，如教育、卫生、社会保障、水利和环保方面的支出等。从一些统计数据看，我国的行政管理支出过高，公共服务部分投入不足，但由于统计数据来源复杂，支出内容重叠交叉，无法准确反映国家财政的收支内容，其分析比对价值不大。因此，实施政府收支分类改革后，按照新的收支分类范围分析统计数据，便于国际交流和绩效考评。
对于水利事业单位而言，随着国家对功能支出分类划分逐步明细，国家财政对公共支出部分的投资方向和比率必将得到优化和控制，原有的支出将会得到重新评价和定位。以长江水利委员会（以下简称“长江委”）为例。长江委现有行政支出、执行行政管理支出、行业管理支出、科学支出、社会保障机构支出、后勤服务支出、教育支出、医疗支出、工程管理支出、综合服务支出、其他水利支出等等。即长江委的支出包含教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、医疗卫生支出、环境保护支出等非水利行业支出，而水利基建支出又在水利支出统计口径以外，因此，按照预算管理原则，国家财政反映长江委的支出要从水利基建和水利支出两个口径合并反映，同时还要剔除其中的教育、医疗、文化与传媒支出等，统计方式复杂。按照2007年的改革，以上原水利支出分别划入农林水事务类的水利支出、社会保障和就业支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、医疗卫生支出、环境保护支出等，对于长江委而言，接受投资的方向和比率将有变化。虽说这次收支分类改革不改变原拨款口径，但是改革以后长江委内原有的教育支出、医疗支出、科学技术支出、文化与传媒支出等划入相关的功能支出大类，这些改革对水利事业单位均有极大的影响。
按照新的项级科目设置，水利支出款下设置行政运行、一般行政管理事务、机关服务、水利行业业务管理、水利工程建设、水利工程运行与维护、长江黄河等流域管理机构、水利前期工作、水利执法监督、水土保持、水资源管理与保护、水质检测、水文测报、防汛、抗旱等。由此可见，水利支出的行政运行、行政管理事务支出、机关服务支出等将成为今后政府支出统计与考核的重要部分。
2、应对支出功能分类改革的对策。水利事业单位而言，这次政府收支分类改革的目标清晰，就是要解决行政支出过大的难题和优化功能支出结构，对目前事业单位的现状进行调整，包括资金投入调整和事业单位调整。目前，水利事业单位属于大一统的格局，这次改革将水利系统中的教育支出、医疗支出、科学技术支出、文化与传媒支出等划入相关的功能支出大类，再按照新的款项区别支出内容，这已经影响到了水利事业单位资金投入的布局。布局的变化会直接导致部门预算的变化，也会导致财政补助的变化。
比对旧的政府收支分类体系，新的分类明确了行业的支出功能分类，也改变了原有的“基数加增长”的预算模式，使得零基预算模式成为可能。近几年，预算部门组织了几次针对在职职工、离退休工资、基本支出的测算，水利事业单位的基本信息初步清晰，藉此良机，水利事业单位可以按照零基预算的要求，重新定位，按照实际需求制定发展规划，摆脱受支出总量规模控制的现状，从而使水利事业单位走上快速发展的道路。划出水利事业单位的单位，也应定自己的规划。
（二）支出经济分类改革的影响及对策 具体而言：
其一，支出经济分类改革的影响。支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途。由于政府资金的流出导致最终的经济影响并不同，有的资金购买劳务和商品，而有的资金用于转移支付，并没有得到报酬，因此支出的经济分类主要是为了了解财政资金的付出是支付了工资还是购买了商品或者是无偿转移等。
长期以来，受旧的功能分类体系影响，经济支出的分类及统计也受到影响。旧的经济支出分类只设置了人员支出、公用支出、对家庭和个人补助支出3部分。支出种类较少造成统计数据模糊，难以比对。近年来，我国国民生产总值（GDP）保持较大幅度增长，职工生活水平也相应提高，但统计显示职工工资增幅远远低于GDP的增幅，这与当前的经济支出大类的划分有一定关系，部分福利及补贴计入了公用支出等。虽然说近年来有一定的改变，如将公积金支出从经济分类中剔除作为功能分类统计，但对于大多数经济支出的内容及统计不甚明了。
在新的分类体系中，设置了工资福利支出、商品和服务支出、对家庭和补助支出、对企事业单位补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出等大类。如此以来，区分了对个人的补贴和对单位的补贴，规范了资本性支出和服务性支出，有利于国家对不同部门、不同行业间的数据比对分析。在剔除资本性支出后，便于服务性支出的定额测算，也有利于目前预算准备实行定额管理。由此可见，支出经济大类的划分意义在于统一不同部门不同行业间的人员工资性支出，并且着重控制商品和服务支出类的定额管理。
近年来，有关财政资金使用效益低下的声音越来越多，水利资金作为公共财政支出的主要内容之一也受到重点关注。作为首批政府收支改革试点的水利事业单位，按照新的经济分类细致划分以后，工资福利支出、商品和服务支出等近年内实现预算经费的定额拨付的可能性较大；通过比对，如果同行业间部门收支预算中的人员工资性支出、商品服务支出和资本性支出中出现不相符的数据，马上就能发现。这样，预算经费的定额拨付会促使事业单位通过争取财政项目的方式获得拨款，从而重视财政资金的使用效益。虽然说水利资金用于公共用途，其使用效益难以估计，但仍可以通过对比各种支出得出结论，可以促使水利事业单位重视财政资金的使用效益。由于各单位职能分工不同，能够获取财政项目拨款的数目也不一样，因此，新的经济分类对水利事业单位的影响是不言而喻的。
其二，应对支出经济分类改革的对策。支出经济分类对支出类别作出了细致的划分，统一了标准，便于相同条件下不同行业的比较，有助于实现财政资金的绩效考核。近年来，行政事业类财政拨款项目、农业等科技投入资金项目等均引入了绩效考核指标体系，虽然说各体系考核指标不尽相同，但对财政性资金的使用进行绩效考核的目的和方法是一致的。有数据表明，财政拨款在2007年度中重点有所突出，主要表现在基本支出维持不变，项目支出等专项支出增加，这些变化表明了国家对事业单位养事重于养人的态度，2006年度下半年事业单位工资改革的实施也传达了类似信息。新的经济分类侧重支出的具体用途，通过测算分析得出定额，这为财政直接支付创造了条件。差旅费报销制度将出差补贴由18元/天提高到80元/天，因此，对于部分创收无门的水利事业单位来说，申请财政项目不失为一种增加个人收入的办法。水利事业单位申请财政性项目时应注意人员支出和公务支出的合理比率，同时要兼顾不同部门、不同行业间的差别。
二、水利行业功能分类划分比较及政府收支分类改革的不足
根据支出功能项级科目的划分，这次政府收支改革的支出功能项级科目并没有完全按照政府职能分类划分，而是根据预算细化和财政统计分析的需要，按照职能、活动、分行业和资金用途设置。即按职能设置，如学校教育投入的事业费、基建等要计入教育类支出，可同时反映单个学校教育、基建投入和教育类教育总投入；按活动设置，每一款项支出均设置“行政运行”项级科目，有利于反映各行业的行政运行支出和行业支出；分行业设置，在类款下按行业设置项级科目，可以反映同一类款下的不同行业支出；按资金用途，主要是按照各种专项资金和政府性基金支出设计项级科目，便于专项资金和基金支出的统计。
按照国际货币基金组织（IMF）的功能分类，水利支出属于经济事务类，科学技术和气象支出作为基础研究或者应用研究，是广泛存在于各行各业的投入，属于公共服务类。同IMF的收支分类体系比较，这次改革将“科学技术”作为一个功能支出大类，从IMF的“经济事务”分解出“农林水事务”大类，而“气象支出”纳入“一般公共服务”类，可见这次改革对于水利支出、气象支出和科学技术的功能是分类区别对待的。其中“科学技术”类的设置是为了适应科教兴国的战略要求和科技经费管理的特殊需要。而水利支出由原来的“水利气象支出”中分离出来纳入“农林水事务”；“气象支出”作为“一般公共服务”类中的一款是兼顾行业和功能的划分。
目前的功能划分并不能完全达到收支分类改革的目的。如长江委所属的水工程生态研究所，是国内唯一研究水利工程对生态影响的保护及方案设计的事业单位，由原科研系统的科学事业单位转变为水利事业单位。研究方向也由基础研究转为生态应用研究，是一个面向水利等人工工程施工对水体生态及生物造成影响的新的研究学科，目前在新的收支分类体系中没有相关对应的支出科目，只能列入其他水利支出。在水利支出的项级科目中，只有水土保持方面的生态保护科目，没有相关的水利工程生态影响等项级科目；在“环境保护”类的款项科目也只有“自然生态保护”和“天然林保护”，没有相关的人工工程生态保护科目；在“科学技术”类中只有“社会公益研究”中的环境科学可以纳入研究范围，但受到单位性质限制，也难以使用该类功能科目。水工程生态研究及应用同时涉及环境保护设计、水利工程设计、水生生物研究等学科，作为新兴的学科，应当从科学技术口径加大投入，如水利环保工程设计基础，水利工程生物保护设计基础等，目前的管理方法，科技技术类支出集中反映，其投入方向和效果难以把握，不利于跨行业跨部门的科技创新和交流。对水利单位而言，不利于以后水利支出的基础研究投入，很容易走进先破坏后治理的老路。
按照国家近期出台的公益型科研专项资金管理政策，非科研单位也可以申请科研专项资金，各单位可以依托自己的优势和需要，瞄准科技前沿发展自己的科研业务。这样，“科学技术”类的功能支出设计没有必要保留众多的研究款项，只需要保留基本支出及基础研究款项，其他应用类研究可以设立科技基金会审核下拨各项专项科研资金，此时“科学技术”类的功能支出设计完全可以依照基本建设支出一样纳入其他大类支出，作为其他类款支出的项目支出反映。水利单位应根据自己的功能职责，研究分类改革的变化，找准方向，发展壮大。
这次政府收支分类改革对水利事业单位的影响深远，改革以后有的单位经费来源和性质将发生变化，水利单位的投资总量和结构也会发生一些改变，水利事业单位应主动适应改革，未雨绸缪，积极应对。
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参考文献：
《政府财政统计手册》（2001）年版。
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