高等学校内部预算管理问题及对策
简介： 高校预算管理是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。在市场经济条件下，预算管理已成为高校财务管理的中心内容,它既是高校年度事业计划和工作任务的货币表现，也是学校组织各项财务活动的前提和依据。目前，高校办学规模不断扩大，资金流量迅速增加，如 ...
高校预算管理是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。在市场经济条件下，预算管理已成为高校财务管理的中心内容,它既是高校年度事业计划和工作任务的货币表现，也是学校组织各项财务活动的前提和依据。目前，高校办学规模不断扩大，资金流量迅速增加，如何创新管理理念，实现高校有限资源的优化配置和有效使用已成为高校积极探索的重要课题。
一、现有高等学校预算管理体系介绍
目前，多数高等学校实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，规模较大的学校实行“统一领导、分级管理”的财务管理体制；其主要特征是在学校建立健全财经规章制度，明确高等学校财务工作实行校（院）长负责制；符合条件的高等学校设置总会计师、协助校（院）长全面领导学校的财务工作；凡设置总会计师的高等学校，不设与总会计师职权重叠的副校（院）长代行总会计师职权；高等学校必须单独设置财务处（室），作为学校的一级财务机构，在校（院）长和总会计师的领导下，统一管理学校的各项财务工作，不得在财务处（室）之外设置同级财务机构；高等学校内后勤、科技开发、校办产业及基本建设等部门因工作需要设置的财务机构，只能作为学校的二级财务机构，其财会业务接受财务处（室）的统一领导。高等学校二级财务机构必须遵守和执行学校统一的财务规章制度，接受财务处（室）的监督和检查。
高等学校目前的预算包括收入预算和支出预算。收入预算包括财政补助收入、预算外收入和其他收入：财政补助收入由上级财政部门核定；预算外收入则根据在校生人数和学校所在地物价部门核定的学费及住宿费收费标准计算确定；其他收入则包括接受捐赠、附属部门缴款、固定资产出租收入等。支出预算由人员经费支出预算、公用经费支出预算和专项支出预算构成。人员经费支出预算和公用经费支出预算根据校内的相关政策确定，其中人员经费由基本工资和津贴两部分构成：基本工资部分由人事部门根据工资政策实施控制，教学工作量津贴、岗位津贴部分则由相关部门根据学校总体教学工作量和不同岗位工作人员数核定控制；对于日常公用经费预算，多数学校都是直接切块至各院系（处），采用结余自留、超支不补的管理办法编制；专项支出预算由维持性专项支出预算和发展性专项支出预算构成，一般由相关部门申报、领导研究后确定。
二、高等学校财务预算存在的主要问题
(一)基本建设会计与财务会计分离，预算收支的资金范围极不全面。目前高等学校基建项目的会计核算游离于整个高校事业单位会计核算体系之外，在高校预算管理中没有包括高额的基建资金收支，在预算支出安排中，未能足额反映基建投资所需资金，使整个高校的资金收支缺乏统一的筹划和控制，随意性大，资金的流向与控制脱节，资金体外循环严重，事前监督不严，事中控制不力，事后审计监督因受多种因素影响效果不佳，既无法反映预算资金全貌，也不利于考核预算资金的执行情况。
（二）预算编制不及时，指标下达时间滞后，达不到编制预算的目的。高校的预算反映学校年度内所要完成的事业计划和工作内容，同时也反映学校的事业发展程度和规模。所以，如果预算编制的时间滞后，必然会使学校管理的有效性降低，达不到编制预算的目的。高等学校的年度预算是按会计年度编制的，一般情况下，上级财政部门于每年的3月份下达财政预算，各高校据以编制出学校预算，经研究确定后具体下达预算需等到4月末，此时有1/3的经济业务已成为过去，无法进行事前、事中控制，成为一种事后预算，失去了编制预算的意义。
（三）预算编制缺乏必要的论证，与各部门的责权利联系不紧密。现行高校编制预算一般要经过以下程序：基层及有关部门申报预算→分管财务的校领导审核→院长办公会研究→职代会审议通过→下达预算。在预算申报阶段，由于缺乏必要的论证及众多不确定因素的存在，某些项目预算金额的多少，在较大程度上取决于该项目申报者的游说能力和决策者的偏好，虚报预算的现象十分严重。如对公用经费预算的制定额度大多都没有经过充分的论证，而是根据以往的预算考虑人员及工作量的变化后确定。在预算支出的分类方面，一般都没有按部门进行详细划分，特别是对专项经费一般按费用项目划分，没有明确具体的负责部门，与部门的责权利严重脱节，因而不能充分调动部门节约开支的积极性。在预算编制程序中，表面上职代会审议可以增加预算的科学性、合理性，实际上由于责权利不清，职代会审议普遍成为一种形式，对预算的优化起不到应有的作用。
（四）预算执行与考核缺乏有效的监督机制，随意性大。由于存在多种不确定因素，导致“预算不准”，在预算执行过程中，领导意志起着决定性作用，常常是领导说了算，随意增加预算项目、预算金额的情况时有发生。在众多高校都扩招的情况下，为满足扩招需求，基建规模不断扩大，置地建新校区成为普遍现象，而国家投入有限，因此这部分基建所需资金大部分需靠银行贷款。而对此在高校编制的一般预算中均未作反映，这些信贷资金的筹集、使用、利息的支付、本金的偿还，进一步增加了一般预算执行的随意性。
三、解决高校预算管理问题的对策分析
（一）将基建会计纳入事业单位会计入账，全面考虑基建资金和预算资金，全方位编制财务预算。目前，基建所需的大量债务资金未纳入财务预算，各高校均设基建和事业两套账，将基建项目的会计核算游离于整个单位的会计核算体系之外，这不利于全面监督高校的资金使用情况。要真实全面地反映高等学校的财务状况和业务活动情况，必须将基建账和事业账合二为一。为此，在编制预算时必须将基建资金收支纳入整个高校的预算，全面考虑所有资金来源及资金需求状况，据此安排资金支出，以利于资金的统筹管理，全面、完整地反映资金的筹集和使用情况。与之相配套，在会计核算方面，要适当地引入权责发生制，用以核算基建资金的使用情况。
（二）科学预测资金来源，及时编制财务预算。高等学校新生入学时间多为9月份，因此通过调整在10月即可根据一学年的收入预测出来年的预算外收入。而各高校的财政预算拨款一般要经人民代表大会批准后方可实施，下达到高校的时间一般在3月份，由此产生预算滞后问题。为解决这一问题，可根据学院人数、工作量的变化，以及下一年度的事业发展规划等，考虑财政预算拨款可能的增长速度，在11月份预测出来年的财政预算拨款数，作为财政补助收入；基建方面根据学校基建规模发展计划，尽可能准确地预测出基建所需资金及可能的资金来源，争取在每年的12月上旬拿出财务预算草案，交由预算管理委员会审核，年底前，按预算批准程序批准下达，作为来年的财务预算试行，等待财政补助收入预算来年3月最终确定后作调整，再正式实施。这样可解决预算编制时间及指标下达滞后的问题。
（三）成立高校预算管理委员会，设置层级明确、权责对等的预算组织体系。在“统一领导、集中管理”的体制下，由高校一把手负责，成立高校预算管理委员会，成员可由各院系（处）负责人构成，财务部门在预算管理委员会领导下，负责组织协调高校预算的编制、审查、汇总及报告等具体工作，把预算指标层层分解到各基层部门，充分征求广大教职员工意见，经民主决策、集体研究决定。管理委员会对整个预算的形成过程进行监督，对预算执行情况进行考核。在这种体系下，各院系（处）负责人均参与了整个预算的编制过程，便于充分吸纳基层人员的合理化建议，通过管理委员会对各部门预算的协调平衡，可化解预算支出安排方面的矛盾，同时，这种方式使各部门领导均知道预算资金来之不易，在使用方面就不会大手大脚，进而提高资金的使用效益。
（四）细化预算单位，明确责权利，加强考核预算的执行情况。改革开放初期，我国曾经用“农村联产承包责任制”的方式解放了农村生产力，原因就在于化小了核算单位，明确了农民的责权利。在高校理财方面不妨借鉴这一做法，细化预算单位，把人员经费、办公经费、公用经费、专项经费等细分到各部门，同时明确其应完成的任务，与奖惩机制相挂钩。在编制财务预算时，采用零基预算与增量预算相结合的办法：对能准确核算费用支出的项目，采取零基预算法，如人员工资、办公经费、公用经费等；对业务量水平不好测量的费用项目可采取增量预算法，结合预算期业务量水平及有关影响因素调整计算预算数，如专项经费即可采用这种方法。在预算的考核上，要对各行动方案成功的标准进行定义，严格预算的执行，以成功的标准为依据监控预算的实施；预算期末，以预算执行结果为出发点，分析执行情况，及所产生差异的性质、原因；利用综合评价指标对部门业绩和学校整体业绩进行评价，奖优罚劣；对存在的问题及时总结，以利于下期预算的优化。
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参考文献：
[1]张巧良、邹玮：《高校校内预算管理中存在的问题与对策探讨》，《财会通讯》（综合版）2005年第12期。
[2]程晓佳：《改进我国事业单位会计制度的几点思考》，《财务与会计》2005年第12期。
[3]朱保成：《上市公司预算管理浅析》，《财务与会计》2006年第9期。
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