推进预算管理与资产管理相结合
简介： 广东省财政厅从2004年开始，在政府预算管理与行政事业单位资产管理相结合方面做了一些有益的探索，取得了明显成效。
一、预算管理与资产管理是有机统一的整体
长期以来，理论界对预算管理与资产管理相结合研究论述不够深入，表现为两种倾向：一是就资产论资产，追求资 ...
广东省财政厅从2004年开始，在政府预算管理与行政事业单位资产管理相结合方面做了一些有益的探索，取得了明显成效。
一、预算管理与资产管理是有机统一的整体
长期以来，理论界对预算管理与资产管理相结合研究论述不够深入，表现为两种倾向：一是就资产论资产，追求资产管理的自我循环和封闭的管理体制及运行机制。另一种是预算分配偏重单纯的收支管理，重增量、轻存量，忽略收支与资产管理的内在联系。从财政分配的基本理论出发，并总结改革开放以来财政改革、行政事业国有资产管理改革的实践经验与教训，我们认为，预算管理与资产管理具有内在的关系，资产管理是预算管理的重要内容，是财政职能的重要体现。
(一)资产管理是财政支出管理职能的重要组成部分。财政管理包括收、支、管，支出从经济性质分有两类，一类是经常性支出，另一类是资本性支出。资本性支出在支出后以固定资产或无形资产形态存在，在一段较长时间内继续发挥作用，形成行政事业资产。因此，行政事业资产管理是支出管理的重要内容。
(二)资产管理是财政收入管理职能的重要组成部分。行政事业单位国有资产以维持政府职能运作为基本目的，在实际使用过程中，由于其运作形式多样化，也会产生收益。比如行政事业单位资产处置收入、事业单位经营收入、对外投资收益等。这部分收益依托行政事业单位资产而产生，是财政收入的组成部分。因此，资产收益管理既是资产管理的重要内容，也是财政收入管理的重要内容。
(三)预算管理与资产管理两者具有高度的关联。一方面，预算管理与资产管理相互促进。资产的形成、调剂、使用、处置等增减变动管理与预算编制、执行和决算过程具有统一性。在预算的编制阶段，需要资产管理部门通过分析期初的资产存量情况，提出资产配置审核意见，为预算部门编制预算草案提供准确的支持信息；在预算执行和调整阶段，预算执行部门在履行采购、资金拨付手续后形成的资产信息，动态地传递给资产管理部门；资产管理部门及时跟踪资产预算执行结果，输出资产增减变化的数据，为预算执行、调整、资产调剂提供重要参考。在预算的报告分析阶段，资产管理部门通过全面总结分析资产的动态管理情况，形成《期末资产报告》，与《决算报告》相互印证。另一方面，预算管理与资产管理相互制约。财政预算是资产形成的主渠道，预算管理水平的高低决定着资产配置的合理性及单位资产占有的公平性。同时，资产存量是核定单位预算的重要基础，资产管理水平影响着预算资金分配的科学性和有效性。只有在全面规范、加强管理、准确掌握单位资产存量、建立科学的资产配置标准体系的基础上，才能科学核定单位资产配置、资产消耗、资产收益等预算。
二、积极推进预算管理与资产管理相结合
基于这种认识，广东省财政厅在2004年成立行政事业资产管理处之后，明确提出“以预算管理为中心，加强行政事业资产管理，推进预算管理与资产管理相结合”的工作思路，并着力抓好两者相结合的基础工作。
(一)摸清家底。近年来，广东省为摸清行政事业单位资产存量情况，组织开展了多项清产核资工作。如2003年开展省直党政机关经营性资产清理工作、2005年开展省直事业单位大型设备普查工作和省级文化体制改革试点单位清产核资工作、2006至2007年开展全省行政事业单位资产清查等，基本摸清了各单位资产存量家底。
(二)完善制度。2005年10月18日，广东省财政厅印发了《关于推进行政事业单位预算管理与资产管理相结合有关问题的通知》，提出了推进预算管理与资产管理相结合的基本原则和实施计划。2006年，在部门预算的有关文件中明确房屋建筑物、小汽车、大型设备(以下简称“三项资产”)预算编审程序和内部工作流程，首次开展对“三项资产”预算编审工作。2007年，在部门预算和资产管理文件中强调资产管理要有机地融入预算程序之中，使资产管理成为预算管理的重要组成部分。
(三)建立流程。广东省财政厅探索建立在部门预算过程中实现两者相结合的工作流程，规定省直单位存量资产情况与新增“三项资产”配置审核在预算“二上二下”程序中同步进行。即，各部门在申报部门预算“一上”同时提交存量资产情况和增量资产申请计划；省财政厅审核后在“一下”时将预算控制数和增量资产配置初审意见同时下达各部门；各部门收到省财政厅“一下”控制数和增量资产配置审核意见后根据本部门实际情况调整修改部门预算和增量资产计划，在“二上”时报省财政厅；省财政厅审核后上报省政府，在省人代会审议通过部门预算案后随部门预算“二下”时一并下达省直各部门。
(四)创新手段。广东省财政厅充分利用现代信息技术，创新资产管理手段。2005年建立了省直行政单位办公用房数据库、事业单位大型设备管理数据库、恢复了2000年省直预算单位清产核资数据。2006年，进行省直行政事业单位资产管理信息系统试点，建立省直行政事业单位资产管理信息系统，实现了信息共享，方便统一管理。2007年，以资产清查资料为初始信息，完善行政事业单位资产管理信息库，支持2008年部门预算编审工作。
三、进一步推进预算管理与资产管理相结合的思考
广东省财政厅推进预算管理与资产管理相结合工作进展顺利，并取得了明显成效：初步树立了以预算编审为龙头的资产配置新理念，探索了在部门预算中实施预算管理和资产管理相结合的新模式，改变了以往重增量、轻存量的倾向，提高了财政资金分配效率。但是，广东省在开展这项工作的过程中，也遇到不少问题，如有些单位认识不到位、资产管理制度和政府会计制度相对滞后、现行管理体制制约了资产的整合与共享共用等。这些问题需要在今后的实践过程中逐步加以解决。下一步，我们将以“资产管理与预算管理相结合”为原则，结合我国政府行政管理体制、投资管理体制、财政预算管理体制、财会管理体制改革的进程，稳步推进预算管理与资产管理相结合的工作。
(一)进一步提高认识。从深化公共行政管理、政府投资管理、财政预算改革的高度认识推进两者结合的重要意义，切实把预算管理与资产管理相结合工作摆上重要议事日程，抓紧抓好、抓出成效。
(二)完善资产预算制度。按照“先试点、后扩大、再推广”和“抓重点、抓关键”的原则，切实把资产增量审核与资产存量结合起来，从预算编审开始，逐步延伸到资产预算执行过程中，建立资产的配置、购建、使用、变动、处置与预算管理相结合的制度。
(三)抓紧制定和完善资产配置标准及相关制度。财政部门会同有关部门制定和完善资产配置标准，补充完善房屋建筑物、小汽车等配置标准，制定大型设备、电脑等配置标准及资产费用定额(初始购建费用定额和日常运营费用定额)。
(四)完善资产管理信息系统。要以规范行政事业单位资产管理流程和明确管理责任为基础，以资产清查数据为初始信息，建立行政事业单位资产管理信息系统，推进资产管理手段创新，为预算管理与资产管理相结合提供技术支撑。
(五)大力推进资源整合。要紧密结合行政事业单位体制改革和政府投资体制改革的目标要求，总体设计，分类推进，为建立行政事业资产共享共用新机制探索路子。
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