合理的税权划分是地方税发展的基石
简介：摘要：1994年的分税制改革后，我国中央与地方税权的划分得到了初步规范，但税权的划分仍然存在着诸多不规范、不科学、不稳定的因素。我国地方税发展的严重滞后就是税权划分不合理的一个集中体现。建立规范、科学、稳定的税权划分模式，对于促进地方税发展、完善分税制、促进地方 ...
摘要：1994年的分税制改革后，我国中央与地方税权的划分得到了初步规范，但税权的划分仍然存在着诸多不规范、不科学、不稳定的因素。我国地方税发展的严重滞后就是税权划分不合理的一个集中体现。建立规范、科学、稳定的税权划分模式，对于促进地方税发展、完善分税制、促进地方经济发展都具有十分重要的意义。
关键词：税权；分税制；地方税
税权(Taxation Power)，是指国家的税收管辖权，即国家在税收领域所拥有和行使的权力，主要由税收立法权、税收政策制定权和税收征管权所构成。税权的划分是分税制财政体制的核心内容，也是作为税权划分结果的地方税存在和发展的基石。税权划分包括纵向划分与横向划分两个方面。税权的纵向划分是指在不同级次的同类国家机关之间，即中央政府与地方政府之间及地方各级政府之间在税权方面的划分与配置。税权的横向划分是指在相同级次的不同国家机关之间的税权划分与配置。税权在各级政府间的配置，形成了具有一定程度集权和分权特征的政府间税收安排。本文所要研究的是税权的纵向划分与地方税发展的关系问题。
一、我国税权划分的现状
迄今为止，我国中央与地方之间、各级地方政府之间的税权划分尚未建立规范、科学、稳定的机制。
（一）我国税权划分缺乏一个稳定的规则，税权划分模式不稳定
在法治化水平较高的国家，税权的划分一般通过宪法予以明确规定，或至少由最高立法机构通过的基本法律予以规范。我国中央与地方税权的划分不是通过立法形式确定的, 而是由国务院颁布行政法规加以规定，使税权划分没有一个稳定的规则。严格说来，我国中央与地方税权划分实际是一个中央与地方博弈的过程。在这个博弈过程中，博弈双方都会利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益的最大化，最终陷入对博弈双方都不利的纳什均衡 [①]。由于中央与地方税权的划分缺乏稳定的规则，使中央有可能单方面改变“游戏规则”，地方政府也存在着越权的极大可能性。
（二）中央集权过多,地方越权现象严重
实行分税制财政体制，不仅要求中央与地方政府之间划分税种，还要求适度划分各自的税权。但从现实情况看，在分税制新体制下，虽然中央税、地方税已大致明确，地方税的征管权也基本上下划到地方一级，但税权高度集中的状况尚未完全打破，由此引致的直接后果就是各地越权的现象一直不断。在地方缺乏必要税权和地方财政收支矛盾日益突出的情况下,地方滥用收费权,或越权减免税的现象非常严重。
（三）我国政府级次过多，税权难以划分清楚
与市场经济成熟国家相比，像我国这样实行五级政府级次的国家在世界上是少有的。改革开放以来，我国在行政体制和政府机构改革方而努力甚多，但成效不佳，尤其是减少政府级次的改革至今尚未触及。一般地说，政府行政级次少，上下级政府之间的税权就比较容易划分，而一旦政府行政级次过多，上下级政府之间税权的划分就非常困难。1994年我国进行的以分税制为基础的分级财政体制改革，方向是正确的，但改革不彻底，仅仅初步理顺了中央与省级政府之间的财政分配关系，但省以下各级政府之间的分税制体制尚未建立，仍然实行双轨或多轨运行的体制模式，远未达到改革的目标。
（四）政府间事权、财权、税权相脱节
1994年，我国实行分税制的目的是在明确划分中央和地方责权、利的基础上，充分调动中央和地方两个积极性，实现事权、财权、税权的有机统一。但在分税制改革以后的实践中，一方面事权从“中央—省—市—县—乡”向下倾斜，另一方面税权从“乡—县—市—省—中央”向上层层集中。这样，在财权与事权极不对称、地方政府入不敷出、规范的财政转移支付制度尚未建立、地方税权缺位的情况下，地方政府往往借助于收费来筹集资金。收费的膨胀不仅扰乱了国民收入的正常分配秩序，而且严重损害了党和政府的形象。
二、现行税权划分模式下我国地方税体系的诟病
我国 1994 年实行的分税制，虽使地方税收体系初具雏型，但从严格意义上来说不是规范、科学、彻底的分税制。由于1994年的分税制改革是在有限的时间和诸多不利条件的制约下进行的，在保护地方既得利益的前提下，实行渐进的体制转换和增量调整，过渡色彩比较浓重，因此难免存在种种不尽如人意的地方，特别是作为分税制改革的重要组成部分的地方税体系仍存在许多缺陷，其诟病主要表现在：
（一）地方财权、事权、税权不统一，地方税管理权限过于集中
实行分税制的目的是在明确划分中央和地方责权、利的基础上，充分调动中央和地方两个积极性，实现事权、财权、税权的有机统一。但在实践中，几乎所有地方税收的法规制定权、解释权、税目税率调整权、减免税权等均由中央掌握和颁布，地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办活和补充措施的权限。这种以中央高度集中为特征的地方税管理体制，使地方政府失去了通过开辟新的地方税源组织财政收入的规范理财方式，地方在中央财政困难、对地方转移支付资金有限的情况下，往往求助于各种基金、收费、摊派等不规范的筹资方式，扰乱了正常的分配秩序，造成不良的影响。同时，地方税管理权限的高度集中也不利于地方政府根据本地区经济发展的具体情况和特点来实施积极灵活的中观调控。
（二）地方税收入规模较小，缺乏主体税种
1994年分税制改革虽然将税种划分为中央税、地方税和共享税，但在实践中，中央政府为了增加收入，对地方税制中发展较好、便于征管、税源较广的税种、税目作了调整，不断增加了中央共享的比例，使得一些地方税有名无实。在现行税制中，完全属于地方固定收入的税种只有10个 [②]，分别为城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、契税、筵席税、牧业税；具有共享性质的税种有7个，分别为增值税、营业税、企业所得税、个人所得税（利息所得税为中央税）、资源税、城市维护建设税、印花税（证券交易印花税中央占94%）。在现行地方税收体系中尚无涉及面广、调节力度强、征管简化、收入规模较大且起主导作用的税种，真正属于地方税的税种大部分收入规模小、税源分散、征收难度大。共享税中中央分享比例较多，地方收入有限。可以说，目前地方税的收入难以满足地方财政支出的需要，这不仅影响了地方政府职能的发挥，也严重削弱了地方政府自主调控经济的能力。
（三）现行地方税制内外有别，改革滞后
现行地方税的税种、税率、税额大多还停留在20世纪80年代以前的水平，且实行内外资两套税制，即内资企业适用企业所得税、车船使用税、房产税和城镇土地使用税；外商投资企业和外国企业则适用外商投资企业和外国企业所得税、车船使用牌照税、城市房地产税。内外资企业适用税种不同，税收优惠不同，税负不同，不利于创造一个公平税负、平等竞争的投资环境和税收环境，不利于我国税制与国际税制接轨。另外，我国现行地方税制结构也不健全，物业税、社会保障税、遗产税还未开征，不但使潜在的税收收入白白流失，而且使使地方税筹资和调节职能受到限制。
三、合理的税权划分是地方税发展的基石
我国地方税体系建设滞后的原因既有财税体制改革的不彻底积累的弊病，又有相关体制改革不落实的拖累，但税权划分的不合理和不稳定是导致地方税建设滞后的一个最重要的原因。
首先，从地方税产生来看，税权划分是地方税产生的一个重要前提。从历史上看，君主出于管理的需要，从夏朝开始设立了地方政府，而地方政府的出现客观上要求有一定的财权、税权作保障。因此，税权就有必要在中央与地方之间进行合理划分，这种划分既包括税种的划分也包括税收管理权限的划分，而地方税的产生就是税种在中央与地方之间进行划分的结果。从这个意义上看，由于地方政府的出现使得税权划分有了必要，而税权的划分又为地方税的产生提供了重要的前提条件。
其次，合理、稳定的税权划分可以激励地方政府大力发展地方税。从博弈论的角度来看，一个没有法律约束的且不稳定的税权划分实际上是中央政府与地方政府在事权、财权、税权的划分上进行动态博弈的过程。诺贝尔经济学奖获得者、美国芝加哥大学教授罗伯特•卢卡斯在20世纪70年代提出了理性预期原理，他说：“当人们的预期是无偏的，并且使用了可以获取的全部信息的时候，他们便有了合乎理性的预期。事实上，也正是这种理性预期使大家不停的运作”。在不存在稳定规则的情况下，中央从维护其自身利益角度出发，会随时改变税权划分规则，强调集权，只有当过度集权的消极影响极为明显时，中央才又考虑向地方适当放权。地方政府由于对地方税收入的归属和管理权限的划分没有稳定的、合乎理性的预期，自然就失去了发展地方税的动力。因此，只有合理的、稳定的、可预期的税权划分才可以有效激励地方政府大力发展地方税。
四、完善我国税权划分的思路
如何科学合理划分税权，客观上说，是由一个国家的生产力发展水平、政治经济制度、宏观经济管理水平决定的。我国的税权模式确定为哪一种较适宜?应根据我国的国情及借鉴国际经验来确定。
（一）通过立法的形式确定我国税权划分的规则和模式
建立科学、合理、稳定的税权划分模式，需要法律的保障。当前，我国要加快制订税收基本法，通过制定税收基本法把税权划分的指导思想、划分的原则、划分的模式等问题以法律的形式明确下来。
（二）合理集权,适度分权是税权划分的总原则
我国是单一制集权国家,客观上要求中央宏观调控有主动权,就税权而言,必须确保相当程度的税权集中。同时,在市场经济转轨时期,需要税收政策的统一,在全国范围内实现公平税负,消除地方之间税收的攀比和恶性竞争。另一方面,我国又是一个大国,各地自然条件和经济发展水平很不均衡,财政能力和税源情况也有很大差别,只有适度分权,将必要的税权赋予地方,才能促使地方政府根据本地资源情况,挖掘税收潜力,改善财政状况,促进经济发展,发挥地方税收职能。另外,现行的不少税种具有明显的地方特色，无法在全国范围内普遍开征,只有适度分权,才能促使地方因地制宜地开辟本地税源,规范收费行为,建立起符合现代市场经济运行特点的分税制体系。
（三）减少政府层级，奠定税权划分基础
从我国经济、政治和社会发展的现实来看，我国实行五级政府级次不仅造成了机构臃肿和行政支出庞大，而且不利于税权的合理划分。因此，笔者建议，在条件成熟的情况下，把我国“中央—省—市—县—乡”五级政府级次改成“中央—省—县”三级政府级次。但短期来看，精简政府层级的改革不太可能推行。因此，目前，我们主要是着力推行财政层级的改革。鉴于目前乡(镇)财政基本无税可分的现实，可考虑撤销乡(镇)一级财政，财权上移到县级。这样，由目前的五级财政管理体制变成四级，为中央与省级政府、省与市、市与县合理分权奠定基础。
（四）合理划分事权、财权与税权
事权、财权、税权相结合，以事权为基础划分各级政府的财权、税权，这是建立完善、规范的分级财政体制的核心和基础。我们应按照各级政府的职能以及公共产品的级次以法律形式科学、规范地界定各级政府的事权，做到各行其职，避免中央与地方事权交叉重叠。根据事权与财权相统一的分税制原则，在事权界定清楚的基础上划清其财权，即按照各级政府的事权，划分出各级政府的财政支出，再根据各级政府的财政支出，确定其财政收人，划分各自税种和税收收入，做到中央应办的事由中央财政负担，地方应办的事由地方财政负担，各级政府都应有相应的财权和财力作保证，这是解决现行分税制财政体制存在问题的关键所在。正确界定中央与地方财权，关键在于划分税权。科学、合理地配置中央与地方的税种，使其都拥有主体税种和较为充足的税源，保证各级政府财权和财力。因此，要规范政府行为，必须使事权、财权、税权相统一，用税权保财权，用财权保事权。
(五)科学、合理地划分税种
中央与地方之间科学合理地划分税种，是实施分税制财政体制的一个核心问题，也是构建地方税体系的前提和基础。它不仅关系到各级政府的财政利益，也关系到分税制财政体制能否正常运行。税种的划分应遵循受益准则、集散准则、规模准则和便利准则。对宏观经济影响大、税源丰裕、税收规模大，以及维护国家权益的税种，如增值税、消费税、外商投资企业和外国企业所得税、关税等，应划归中央税或中央地方共享税。其他各税划归地方税，包括营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、耕地占用税、印花税、遗产赠与税、资源税等。随着税制改革的进一步完善，根据中央、地方各自占税收收入的比例关系，尽量少设或不设共享税，以杜绝税制设计上税种划分不清，从而引起两套税务机构在税收管理过程中的矛盾和不规范行为发生。
参考文献：
1、罗晓林、敖卫平：中国地方税论，中国税务出版社 1996年
2、税权划分课题组：关于税权划分的研究，税务研究 2001年第3期
3、李新：经济性财政分权下的地方税收体制创新，税务研究 2005年第2期
4、杨灿明：地方政府行为与区域市场结构，经济研究 2000年第11期
5、程瑶：浅析中央与地方税权划分的优化，商业研究 2005年第14期
6、苏明：中国地方税权的划分研究，宏观经济研究 1999年第11期
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