国有资本经营预算审计：政府审计的新主题
简介： 近期，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号），标志着国有资本经营预算制度在我国开始正式运行。同时，财政部决定在今年按照从低的原则收取央企2006年实现的国有资本收益约170亿元，并试编制国有资本经营预算。经济制度层面的变革为政府审计提供了发 ...
近期，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发〔2007〕26号），标志着国有资本经营预算制度在我国开始正式运行。同时，财政部决定在今年按照从低的原则收取央企2006年实现的国有资本收益约170亿元，并试编制国有资本经营预算。经济制度层面的变革为政府审计提供了发挥作用的新空间。国有资本经营预算是政府预算的重要组成部分，属于《审计法》规定的监督范围。为促进该项制度的顺利实施，保证审计监督的完整性，审计机关应当及时跟进，把国有资本经营预算的编制和执行情况作为主要审计内容，并以此为抓手，积极推动国有企业的改革和发展。
一、国有资本经营预算概况
根据《预算法实施条例》，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算。国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。党的十六届三中全会和温家宝总理在2007年政府工作报告中均明确提出建立国有资本经营预算制度，规范国家与企业的分配关系。这是党中央、国务院从完善社会主义市场经济体制全局出发，采取的重要改革措施，对深化国有企业改革、推进国有经济布局和结构的战略性调整、增强政府的宏观调控能力具有重要作用。国有资本经营预算和政府公共预算都属于政府预算，这两者的主要区别主要有三点：一是来源不同。政府公共预算的收入以法制为基础，主要来自国家的税收收入；国有资本经营预算收入的来源是国家依法取得的国有资本收益，主要包括国有独资企业上交国家的利润、国有控（参）股企业国有股权获得的股利（息）、国有产权转让收入、国有独资（控股、参股）企业清算收入、其他收入等5个部分；二是编制不同。国有资本经营预算相对独立于公共预算，要按照当年取得的国有资本收益确定支出规模，量入为出，不列赤字。三是支出安排目的不同。政府公共预算要立足于非盈利性，体现政府的社会管理身份，主要满足社会公共需要；国有资本经营预算要以盈利为目的，体现政府的国有资本所有者身份，依据国家宏观经济政策，以及不同时期国有企业改革和发展的任务统筹安排确定，着眼于经济效率的提升和国有资本的保值增值。
二、当前政府公共预算存在的普遍性问题
为保持政府预算的统一、完整，实现国有资本经营预算和政府公共预算的有效衔接，国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》明确指出，财政部门是国有资本经营预算的主管部门，负责编制国有资本经营预算草案。这样，财政部门理所当然就是政府公共预算和国有资本经营预算的编制主体。在同一编制主体的管理制度下，政府公共预算编制和执行中存在的问题极有可能在国有资本经营预算中重复出现。因此，了解当前政府公共预算存在的问题对开展国有资本经营预算审计一定会有所启示，主要问题有：
一是预算编制方法不科学，大多采用“基数加增长”的模式，固化了财政资金在部门和单位的分配格局。受多年支出基数的影响，各部门的支出预算基本上是在基数基础上只能增加不能减少，旧的支出项目不减少，新的支出项目却不断增加，形成刚性支出的项目越来越多，助长了财政支出的刚性增长，部门间苦乐不均的现象严重。
二是预算编制内容过粗，分配随意性较大，不利于预算监管。预算安排只是明确到财政支出类级科目，没有进一步细化到款、项级科目，扩大了财政部门预算安排权限，不利于各级人大对财政预算的监督；并且预算追加随意性大，预算约束软化。同时，由于预算编制较粗，教育、科技、发改委等部门拥有预算再次分配权，脱离了财政和人大等部门的监督。
三是预算编制范围不完整。各级预算收支没有包括全部政府资金，各种预算外资金和政府或有负债没有纳入预算管理范围，部分财政资金未纳入“体内循环”，或未在当年及时纳入预算管理，预算收入规模不完整。
四是预算执行不力。如有的地方财政部门对人大批准后的预算没有及时、如数细化批复到各部门，专项经费批复数占年初预算安排数更少。有的财政预算支出结转结余不真实，部分财政性资金年末结余结转数额较大，有的结转结余无单位无项目，存在预留机动财力的现象。有的地方法定支出预算不落实，财政部门在年初安排预算时未安排或少安排法定支出，留有缺口，或在执行中未按预算指标足额到位。
五是预算管理不规范。有的地方未实行国库集中支付制度，财政资金被分散滞留在各预算单位，降低了财政资金的使用效率效益；预算单位支出过程则脱离财政监督，截留、挤占、挪用预算资金等问题久禁不止；多头开户也为私设“小金库”、“账外账”提供了藏身之地，极易诱发腐败现象。
三、国有资本经营预算审计的重点
自《审计法》实施以来，审计机关通过预算执行审计揭露了政府公共预算编制、执行和管理中的许多问题，并从体制、制度和政策角度分析原因，提出改进建议，推动了财政预算制度的改革，如部门预算的建立、国库集中支付制度的推行、转移支付制度的完善等。为了避免上述问题在国有资本预算中重复出现，推动国有资本经营预算的顺利实施，国有资本经营预算审计中应当重点关注以下内容：
一是审计企业收益的真实性。主要是指国有独资企业利润的真实性以及国有控股、参股企业利润的真实性。这些企业的收益国有资本经营预算收入的主要来源，也是国有资本经营预算的编制基础。在审计中要关注有无通过关联企业隐瞒或转移收入，是否存在虚增成本或费用的问题，对烟草、电信、电力等垄断性行业，要特别关注员工收入的真实性与合法性。同时，还要注意加强对材料、劳务采购价格合理性的审核。
二是审计预算收入的完整性。国有资本经营预算收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（一级企业）上交的国有资本收益，包括国有独资企业按规定上交国家的利润、国有产权（含国有股份）转让收入等五项内容。在审计中，要注意财政部门、国有资产监管机构以及其他负责国有企业监管职能的部门和单位是否做到了应收尽收，财政部部门是否把所有的收入全部编入预算草案，并在在审计中注意发现是否有违反“收支两条线”原则的坐支行为。如审计署在《关于2005年度中央预算执行的审计工作报告》披露了类似行为，该报告指出，财政部2005年从中国石油天然气集团公司上缴的所得税中退库100亿元，弥补中国石油化工集团公司炼油项目亏损。
三是审计预算支出的合规性、完整性和效益性。国有资本经营预算支出包括资本性支出和费用性支出两部分。资本性支出是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求，以及国家战略、安全等需要安排的资支出。费用性支出是用于弥补国有企业改革成本等方面的支出。审计中要注意预算支出的安排是否细化到相应的项目或单位，计算资本性支出和费用性支出的比例是否合理。对资本性支出，要从宏观上分析编制资本性支出的政策依据是否真实可靠，是否符合国家的产业布局和企业发展战略。对费用性支出，要关注支出安排及资金使用的合法性，注意有无虚列费用支出或挤占挪用财政资金的问题。
在国有资本经营预算支出的效益审计方面，要从国家产业层次的宏观效益和企业层次的微观效益进行。在宏观层面，关注国有资本的投资方向是否符合“有所为有所不为”的原则，是否有利于国有经济的布局和结构调整，能否据国家产业发展战略正确引导社会资本的流向，充分发挥国有经济对国民经济的主导作用和控制力与竞争力。在微观层面，要从增长质量和增长总量两个方面分析国有资本经营预算支出的效益，防止重复建设和盲目投资。
四是从体制和制度层面推动国有资本经营预算的实施。根据国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》，国有资本经营预算仅处在试行阶段，还有很多配套的制度、法规未跟上，而这些配套制度的适用性需要在实践中去验证。这无论对国有资本经营预算编制和执行单位而言，还是对政府审计而言，均是一项全新的工作。根据“揭露问题、规范管理、促进改革”的思路，政府审计机关要在揭露国有资本经营预算存在问题的基础上，从体制、机制、制度和管理层面分析原因，提出改革的建议，推动国有资本经营预算制度的健全和完善。（作者：审计署济南特派办 肖振东）
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