浅论面向结果的环境保护资金效益评价
简介： 国家“十一五”国民经济和社会发展规划首次把环境保护目标确定为具有法律效力的约束性指标，并要求各级政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保目标的实现。因此，环境保护资金的使用效果在目标的实现过程中具有重要作用。为提高环境保护资金的使用效益，保证规划 ...
国家“十一五”国民经济和社会发展规划首次把环境保护目标确定为具有法律效力的约束性指标，并要求各级政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保目标的实现。因此，环境保护资金的使用效果在目标的实现过程中具有重要作用。为提高环境保护资金的使用效益，保证规划目标的实现，在审计中对环境保护资金的使用效益作出恰当评价成为一项非常重要的工作。
一、环境保护资金效益评价概述
从广义的角度分析，环境保护资金是指所有的用于环境保护方面的资金，包括来自各级政府、机关团体、企事业单位和个人的资金。而从狭义的角度看，环境保护资金主要是指政府向企业、居民征收的排污费、污水处理费、垃圾处理费等收入，以及在财政预算中安排的用于环境保护方面的支出。本文主要围绕狭义的环境保护资金展开论述。
从环境保护资金的上述定义分析，环境保护资金效益评价是国家财政支出绩效评价体系的一部分，也是近20年来西方国家公共支出管理的一项重要制度。其核心是按照公共财政管理要求，运用一定的指标体系和评价表等形式，采取科学，规范的考评方法，综合判断环保专项资金资金投入的方向、程度、运营状况和资金使用效益，对环境保护资金支出效益情况进行科学、客观、公正的评价，为合理分配资金，优化支出提供依据。它强调环保专项资金支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系，是一种新的、面向结果的管理理念和管理方式。
二、开展环境保护资金效益评价工作的必要性
近年来，由于环境保护资金的管理缺乏必要的效益评价，使得一些资金的管理和使用脱离了公共预算的要求，存在比较严重的问题：
1．挤占挪用环境保护资金。在现行的预算管理方式和环保管理体制下，部分单位负责人以财政拨款不足，单位经费超支较大为理由，故意挤占挪用环境保护专项资金用于弥补单位车辆购置款、燃料修理费、差旅费、办公费、邮电费等公用经费开支，有的单位甚至改变资金性质和用途，挪作它用。如据部分省审计厅的审计工作报告披露，河南省鹤壁市及淇县、浚县环保局挪用环境保护补助资金购置小汽车和修建办公楼等110万元、新乡市红旗渠建设局将污染综合整治费180万元用于汲詹路拆迁补偿；四川省成都、德阳、绵阳、宜宾和攀枝花等5市的一些资金管理部门和项目单位挤占挪用排污费630.4万元。
2．环境保护资金使用效益低。由于环境保护资金的使用缺乏必要的绩效评价，使得一些单位在使用环境保护资金时，存在损失浪费和效益不高的问题。四川省在2005年的审计工作报告中披露，部分地区污水处理项目投资效益存在问题，如有的污水处理厂截污干管及管网建设不配套、设计能力与实际需要有较大差距、一些项目因设计不合理、投资决策失误而造成损失浪费。从流域治理来看，我国的城市污水处理能力分布并不合理，同一流域城市间污水处理能力差别拉大，污水处理投资主要集中在大江大河的下游、东部沿海和发达地区、大城市，而河流的中上游地区、西部地区、不发达地区的污水处理率非常低。例如，黄河流域下游山东的污水处理率43.46％，上游陕西省污水集中处理率公布的数字是20.63％，但是根据中央电视台的调查，实际污水处理率还不到15％（数据来源：《中国经济报告》。实际情况是下游发达地区污水处理率再高，也无助于流域水质的改善，环境保护资金的使用效益也不可能高。
3．我国的财政支出体系没有统一、独立的环境保护支出科目，环境保护缺乏稳定的资金来源。以环境保护为目的的财政支出，虽然近年来总量越来越大，但主要是按部门、按项目分配的，缺少统筹规划，造成资金配置不合理。有些关系国家安全和长远利益的领域，严重缺乏资金。例如，环境执法、跨省流域水环境治理、国家级自然保护区管理、历史遗留污染物处理、国际环境公约履约、核废料处置设施建设等，严重缺乏环境财政的支持。
4．缺乏具体适用的环境保护资金管理办法，预算执行中随意性大。在现行的管理办法下，环境保护资金使用单位众多，可支持的项目不计其数，地区之间情况差别很大，已有的使用管理办法只能做到基本适用。因此，环境保护资金的使用管理办法几乎都是在脱离具体项目的条件下，按照专项资金设立的目的和要求，原则性地规定专项资金的补助对象和范围，对于这些资金的使用绩效缺乏“追踪问效”的管理和监督体系，使得部分支持项目的支出内容和支出规模不完全符合实际支出的需要。同时，按照现行办法，环境保护资金在使用管理中，虽然规定有支出范围和用途，但没有相应的支出标准，对各方面的支出缺乏规模控制，导致预算执行中随意性大，不利于强化资金监督。而且，从资金申请到项目确定和资金分配等一系列环节中，常出现行政不当干预等，从而难以保证环境保护资金获取较好的使用效益。
综上所述，在环境保护资金的审计过程中引入效益评价机制，对引导环境保护资金的使用、提高资金使用效益非常必要。
三、环境保护资金效益评价的主要内容
1．环境保护资金项目实施内容和功能情况。根据环保行业相关标准分析项目完成的数量、质量及完成进度和及时性等方面的实现程度；评价项目的实用性及项目完成后产生的绩效及其与预期目标的偏差程度。主要指标有：项目完成任务量，项目完成质量，项目实用性，项目达标情况等。
2．资金保障情况。分析资金到位情况、资金使用进度、资金支出规模、结构及影响力情况等。主要指标为：环保专项资金到位率、环保专项资金配套率、环保专项资金使用程度、环保专项资金影响力系数等。
3．经济社会效益情况。分析环保专项资金使用的效果及效率，反映环保专项资金的投入产出比较效益。主要指标为：主要污染物排放削减量、排污费削减率、居民满意度等。
4．实施管理情况。分析项目的发展规划，项目筛选，监督检查，财务管理等情况。主要指标为发展规划评价指数，项目立项评价指数，项目筛选评价指数，项目计划进度完成率，财务合规评价指数等。
5．对实施周期较长的跨年度项目，根据管理需要，在项目实施过程中进行阶段性评价。主要是对项目完成进度，阶段性目标完成情况，项目效益与项目与预期目标的偏差情况等进行考核与评价，从而达到实现项目目标的目的。
四、环境保护资金效益评价的方法
环境保护资金效益评价要从质和量两个角度说明环境保护专项资金的使用状况， 相应地在评价方法的选择上要采用定性和定量相结合的方法。当前比较常用的方法有以下10种：
1．成本—效益分析法。即将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析的一种方法，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案，该方法适用于成本和收益都能准确计量的项目评价，如环保工程项目等，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力。一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。
2．最低成本法。也称最低费用选择法，适用于那些成本易于计算而效益不易计量的支出项目，如环境治理项目，该方法只计算项目的有形成本，在效益既定的条件下分析其成本费用的高低，以成本最低为原则来确定最终的支出项目。
3．综合指数法。即在多种经济效益指标计算的基础上，根据一定的权数计算出综合经济效益指数，用这种方法评价的准确度较高、较全面，但在指标选择、标准值确定及权数计算等方面较复杂，操作难度相对较大。
4．因素分析法。将影响投入(支出)和产出(效益)的各项因素罗列出来进行分析，计算投入产出比以进行评价的一种方法。
5．生产函数法。通过生产函数的确定，明确产出与投入之间的函数关系，借以说明投入产出水平即经济效益水平的一种方法。用公式表示就是：Y=f(A,K,L…)，其中Y为产出量，A、K、L等表示技术、资本、劳动等投入要素。生产函数法不仅可以准确评价综合经济效益，而且对评价资源配置经济效益、规模经济效益、技术进步经济效益等都有重要作用，但函数关系的确定较为复杂。
6．模糊数学法。采用模糊数学建立模型，对项目效益进行综合评价的方法，将模糊的、难以进行比较、判断的经济效益指标之间的模糊关系进行多层次综合评价计算，从而明确个单位综合经济效益的优劣。
7．方案比较法。主要用于财政项目资金管理。首先评价各方案有无经济、社会效益，然后，对各方案的经济效益、社会效益进行事前估算，并根据估算结果进行方案选择。
8．历史动态比较法。将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。
9．目标评价法。将当期经济效益或社会效益水平与其预先目标标准进行对比分析的方法。此方法可用于对部门和单位的评价，也可用于周期性较长项目的评价，还可用于规模及结构效益方面的评价。
10．公众评判法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评估并对社会公众进行问卷调查，以评判其效益，适合于对公共管理部门和财政投资兴建的公共设施进行评价，具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定模糊性。
应当说明的是，环境保护专项资金效益评价不仅仅是对环境保护专项资金使用情况进行评价和监督，它的根本意义是要以环境保护专项资金的使用效果为最终目标，考核政府的职能的实现程度，也就是考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量及成本。因此，对环境保护项目进行综合评价的具体方法可根据项目特点和审计工作的特定要求，灵活选择上述一种或多种方法。（作者：审计署驻济南特派办 肖振东）
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