论内部审计对我国国家审计的借鉴意义
简介： 近几十年来，内部审计发展迅速。国际内部审计界在理论上取得了许多富于价值的研究成果，同时在实务上也总结出一些行之有效的做法，使得内部审计在规范组织行为、提高组织经营效率和效果方面发挥了重要的作用。目前，内部审计已成为单位内部管理中不可或缺的组成部分，其重要作 ...
近几十年来，内部审计发展迅速。国际内部审计界在理论上取得了许多富于价值的研究成果，同时在实务上也总结出一些行之有效的做法，使得内部审计在规范组织行为、提高组织经营效率和效果方面发挥了重要的作用。目前，内部审计已成为单位内部管理中不可或缺的组成部分，其重要作用已在世界范围内得到认可。
我国的国家审计是公共行政监督体系的组成部分，国家审计机关是政府的组成部门，是政府为更有效地管理国家事务而设立的，其监督对象是政府内部各项政策、措施的贯彻执行情况，它履行的是政府进行公共管理的职责。因此，笔者认为，我国当前的国家审计可以看做是政府系统的“内部审计”。内部审计的某些思路、成功经验和做法，对我国的国家审计具有借鉴意义。
一、恰当的目标定位有利于审计作用的发挥
内部审计是组织内部对经营业务的独立审核、评价活动，它是一种管理控制，其作用是衡量和评价其他控制的有效性。内部审计存在的价值在于能为组织实现其经营目标提供帮助。所以一切内部审计的活动都与组织的目标紧密相关。在实际工作中，除对组织的经营管理活动的合规性进行审核、揭露经营管理中的违纪违规问题外，内部审计更加侧重于检查组织的内部控制和经营管理情况，为建立健全组织的各项政策和规章制度、完善组织的经营管理服务。内部审计也正是依靠其准确的定位才得到了普遍的重视，获得了迅速的发展。
我国的国家审计机关是政府的组成部门，国家审计是政府公共管理的组成部分。与内部审计的定位相比较，这种政府“内部审计”的目标应该是为政府有效进行公共管理提供帮助。因此，我国国家审计的定位应该是为完善政府的各项管理服务，在实际工作中，通过审计发现国家政策执行过程中的一些违纪违规问题，找出存在问题的原因，提出完善管理的制度性建议。
当前，我国国家审计的状况是，虽不能说国家审计机关将审计的目标仅仅定位于查处违纪违规问题，但至少可以说它把查处违纪违规问题看成了国家审计的最主要工作，而较少地顾及国家审计在国家公共管理上的其他职能，甚至完全以查出的违纪违规金额大小来确定审计工作的成绩。事实上，在目前这种经济转轨时期，尤其是加入WTO以后，我国政府的管理面临着各种各样的挑战，由于各项法规、政策的不到位，难免在各项管理中存在这样那样的弊端。其中，很多问题和弊端应通过审计工作来发现，找出原因，寻求对策。如果我们审计工作的定位仅仅是查处这些问题和弊端，而不是注重分析存在问题的原因，找出从根本上解决这些问题的方法，那么这个审计目标定位无疑是简单的、容易实现的，是治标而不是治本的。正是这种“简单”的目标定位导致了目前我国国家审计工作的简单化，进而导致审计人员进行审计过程中希望查处被审计单位越来越多的问题，而不注重找出存在这些问题的原因，提出改进管理的建议。久而久之，这势必削弱国家审计的作用。
很显然，目前我国国家审计的状况距离国家审计完善管理的“治本”目标还很远，它既不利于国家审计作用的充分发挥，也不利于国家审计的进一步发展及其业务水平的提高。就好像交通警察的设立不仅仅是查处车辆行人违章行为，其目标也不是查处和发现越来越多的违章行为，而应该是促使车辆行人自觉遵守交通规则，使得违章行为越来越少、直至最后消失。在这方面，内部审计的经验很值得借鉴。国家审计不应将自己的工作范围仅仅局限于查处违纪违规的问题上，而应开阔视野，转变观念，将目标定位于完善政府各项公共管理，包括建立健全各项法律、法规、政策和制度上。一切国家审计的活动都应围绕这个目标定位来进行，包括安排审计项目、确定审计目标、采用审计方法、评价审计成绩等等方面。只有这样，才能强化国家审计在国家宏观管理中的作用，才能使国家审计为社会各个方面所普遍重视，从而推动国家审计的迅速发展。
二、运用风险评价方法确定审计的对象和重点
在内部审计中，风险是决定其活动的最关键因素。风险评价方法被全世界内部审计组织公认为最成功、最简单、最系统的确定审计对象的方法。这种方法的运用使内部审计能够把有限的审计资源集中到组织内风险最大的领域，从而为组织及时改进管理、堵塞漏洞、规避风险提供直接的帮助，最大限度地发挥内部审计的作用。
内部审计运用风险评价方法确定审计对象的基本原理是，首先选出3－5个对组织的各单位最重要的风险因素；然后给组织中各单位的这3－5种风险逐项打分，每一风险因素的评分范围是1一5分，5分为风险最大，1分为风险最小，3分为风险程度中等或者未知风险；对各单位的各项风险分值进行加总，并按照分值高低排队。风险分值最高的单位总体风险最大，在安排审计项目时应优先安排。这种方法的好处在于在选择审计对象时系统地考虑了影响组织实现目标的几种重要风险因素，相对较为客观。
当前我国国家审计与组织的内部审计一样，存在着审计任务重、审计人员少的矛盾。怎样才能集中审计力量最大限度地发挥审计的作用，是我们审计过程中最经常遇到的问题之一。内部审计运用风险评价方法确定审计对象和审计重点的做法为国家审计解决这一矛盾提供了重要的参考。
在制定年度国家审计计划时，我们可以采用风险评价方法确定年度内所要审计的行业、部门或专项资金。首先，我们确定几个普遍的关键风险因素，例如，上次审计的时间、资金的规模、管理控制情况、社会反映和政府关心的程度、最近体制和制度变化的影响等，在所有各选的行业、部门或专项资金（都看作一个单位）中分别权衡打分，确定审计的优先次序。这样做，可以使国家审计始终围绕服务政府管理这一宗旨开展审计工作，在促进政府加强公共管理方面有效地发挥作用。
同理，在我们具体组织对一个行业、部门或专项资金进行审计和具体实施某一审计项目时，也可以在初步调查的基础上，采用风险评价方法确定审计的重点单位、重点环节和重点问题，以保证集中审计力量，突出重点，取得成效。
三、注重协调审计与被审计单位之间的关系，以达到预期的审计效果
记得1995年，被誉为“内部审计之父”的劳伦斯·索耶总结其50年内部审计的职业经验，提出了内部审计的10条格言，刊登在国际内部审计师协会的《内部 审计师》杂志上。其中有一条我印象深刻，即“如果审计结论没有被接受，那就等于什么也没有做”。意思是说，如果内部审计人员没有让自己的审计结论或建议被相关管理部门所接受，被审计单位就不能及时有效地纠正与改进审计过程中发现的管理弊端或漏洞，其审计也就毫无价值。那么如何才能让被审计单位接受审计建议或结论，改进和纠正那些不完善的管理呢？内部审计的答案是要树立为组织改进管理服务的观念，与被审计单位建立合作伙伴而不是敌对关系。在实际操作中，审计要保持独立性，同时要有充分可靠的证据以使审计结论“持之有故，言之有理”等等。在这一观念的基础上，内部审计探索出了内部控制自我评估（CSA）等新方法，在北美洲的一些大公司中取得了成功，得到广泛认可。
树立正确观念的问题，本文前面已经谈过，审计要客观公正、证据充分这一点，是审计的灵魂，无论是对国家审计还是对内部审计、民间审计来说，都是至关重要的，已经取得广泛共识，本文不准备再展开论述。这里只想谈谈处理与被审计单位的关系问题。
处理好审计机关与被审计部门之间的关系，对于审计发挥作用，树立审计的权威性至关重要。许多人认为，审计机关与被审计单位之间仅仅是“监督与被监督”的关系，国家审计机关只有查出被审计单位中的违法违纪问题，才能令被审计单位服气，才能树立审计的权威性，达到审计的效果。这种说法虽不能说没有道理，但至少可以说是不全面的。毋庸讳言，推动被审计单位改进和完善管理，是以发现被审计单位管理的薄弱环节和缺陷，严肃查处被审计单位的违纪违规、违背原则的问题为前提的。但是，发现并查处违纪违规问题只是一种手段，而不是目的。审计的根本目的在于通过发现问题和查处违纪违规现象，敦促被审计单位建立健全规章制度，改进管理，从根本上遏制违纪违规问题的再发生。就像交通警察通过查处交通违规行为，起到威慑作用一样，但交警的设置自的在于改进交通管理，减少直至消灭交通违规行为。
国家审计机关与被审计部门、单位一样，都是政府的组成部分，都在政府进行公共管理中承担着某一方面的职责和任务。国家审计机关与被审计部门之间是“监督与被监督”的关系，但更应该认识到他们在工作上的平等性，提倡建立合作伙伴关系。仅仅强调“监督与被监督”的关系，容易使审计人员的“权力”意识无端膨胀，在工作中颐指气使，遭到被审计单位的反感，使得审计与被审计双方相互敌对，关系紧张。在这种情况下，即使我们的审计结论无可挑剔，我们的审计建议在技术上完美合理，如果得不到被审计部门的认可和配合，也就很难起到其本应起到的作用。仅仅强调“监督与被监督”的关系，还容易导致国家审计“重处罚，轻规范”，沉溺于对单个违纪违规事项的处罚，从而治标不治本，不能从机制或根源上加强管理。强调合作伙伴关系至少可以带来以下的好处，（1）改变被审计单位对审计和审计人员“挑毛病”的印象，消除抵触情绪；（2）在被审计单位积极配合下，审计人员可以与被审计单位一起分析和讨论，提出被审计单位乐于接受的、可操作的改进管理的方案。
建立合作伙伴关系，关键在审计方。首先我们要改变监督者居高临下、颐指气使的习惯，站在与被审计单位平等的地位上开展工作，使被审计单位明白，我们是在为其提供帮助，从而使被审计单位理解审计，乐于接受审计。其次，我们应以完美的职业精神和素养、无可挑剔的工作水平取得被审计单位的信服。再次，在工作中，我们不能主观臆断，要尊重被审计单位多年的管理经验，与他们进行充分的讨论和研究，从而提出切实可行的、可操作的改进方案。
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