审计公告制度与国家审计风险
简介： 在恢复国家审计的很长的一段时间内，认为国家审计是没有审计风险的。随着国家建立公共财政、强调财政透明度以及与之相对应的审计公开后，国家审计的风险才日益凸显。李金华审计长已宣布：到2007年，除极少数涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的事项外，全部审计结果都必须向社 ...
在恢复国家审计的很长的一段时间内，认为国家审计是没有审计风险的。随着国家建立公共财政、强调财政透明度以及与之相对应的审计公开后，国家审计的风险才日益凸显。李金华审计长已宣布：到2007年，除极少数涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的事项外，全部审计结果都必须向社会公告。
一、国家审计风险的成因分析
从国家审计的独立性缺失和审计技术的缺陷两方面来分析国家审计风险的成因。
(一)国家审计的独立性缺失
(1)精神上，行政至上观念的影响
受行政至上观念的影响上，国家审计作用的发挥取决于行政首脑领导的正确与否、合理与否和效率高低，依法审计在许多领域并未落到实处。对人大、纪委、组织部等敏感的权力部门不愿审计，很多地方留有空白点，不将其列入审计计划或审计效率明显低于同类其他单位。有些审计人员甚至将同级政府或上级政府的指示看得高于国家法律，对审计中发现的问题避重就轻或作通融处理，该处罚的不处罚或少处罚。行政至上观念除束缚了政府审计手脚外，还易引发行政干预和被审计单位抵制，使审计的独立性、客观公正性受到相当影响。
(2)行为上，过多地考虑私利
现行政府审计人员的考核评价机制、监督制约机制及内部管理机制都不完善，审计人员在执行审计尤其是作出审计处理、处罚决定时，过多地考虑个人或小集团的私人利益，包括政治利益、经济利益和人际关系。如果审计处理、处罚会损害自身的既得利益而审计不作为又可以避免该类损失时，审计人员就会睁只眼闭只眼放一马。
(3)形式上的不独立
我国国家审计机关形式上的不独立包括审计机关的不独立、审计人员的不独立和审计经费的不独立。审计署由国务院领导，对国务院及其各部委、人大、纪委、政协、社会团体、公检法等进行审计监督，而地方审计机关接受本级政府和上级审计机关双重领导，以本级政府领导为主。现行这种审计体制加上长期以来行政至上的思想必然影响审计机关的独立；审计人员由本级政府按一般公务员录用和考核，注重政治素质和公务员行为规范，甚至很多是由政府或部门领导的个人好恶来评判，审计人员的独立性得不到充分保证；审计机关的经费来源由同级财政部门预算支付，同时审计机关又须对财政部门的经济活动进行监督，势必影响其监督力度，同时政府和财政部门将审计部门作为一般行政机关，有时连履行必要职责的必需经费都得不到保障，财政部门还可借财力紧张压制同级审计部门，使审计部门放弃对它的有效监督。
(二)国家审计技术层面上缺陷
由于社会经济环境的复杂多变性、内部控制的不完善性、审计程序方法上的缺陷及审计报告不充分性，决定了国家审计风险的不可消除。
1、审计环境的复杂多变性
(1)政治环境的不成熟
我国现在的政治环境还不成熟，受长期以来行政至上观念的桎梏，我国政府权力过大，不愿甚至抵制内外部的监督和制约，远未形成决策、执行和监督三权适度分离、相互监督、相互制约的关系，表现最为明显的就是各级人大和公检法机构。各级人大法律规章的拟订都委托给各级政府及其下属执行部门，基本成熟后才付诸人代会或其常委会表决，而对法律规章执行的监督又乏善可言；最高人民法院的肖扬院长就指出司法独立和司法公开才是审判工作做到公平、公正、公开的基础，说明我国公检法机关的司法工作也不是完全独立、不受行政干预的。实际生活中以权压法、以权侵法的案例更是比比皆是。
(2)经济环境的复杂多变性
目前我国正处在由计划经济向市场经济过渡的转轨阶段，各项经济法律、市场规则都很不完善，诚信经营、公平交易等市场观念还很缺乏，政府对经济活动的过度行政干预时有发生；另一方面，随着市场经济的发展和企业、商品、市场规模的不断扩大，交易日趋复杂，交易媒介不断创新，经济活动及其在会．计核算上的反映也日趋多样化、复杂化，给审计带来前所未有的困难。
(3)法律环境的乏善可言
最近几年，我国相继颁行了大量法律条例和规章，法律似乎提高到前所未有的高度，但有法律并不等于有法治。一方面，我国法律都是委托给执行部门拟订，各部门从自身的利益出发或受部门局限，法律之间相互重叠、矛盾，很多关键领域和新出现的情况缺乏必要的法律规范；另一方面，我们的法治观念还远未深入人心，法律的执行和监督很多时候只是一句空话，如审计人员的回避制度。法律的空白、冲突很多时候使审计无所适从，审计无法可依，不审又不行，审计到底要依据什么法律又使审计人员左右为难。
2、企业公司治理结构不完善，内环境不佳
我国企业普遍存在着公司治理结构不完善的问题，很多企业还相当严重，表现最为突出的是作为投资者的股东无法监督企业的运行，企业经营管理者逆向选择和道德风险的问题十分严重，公司治理不佳，内部控制乏力，给审计带来很大的压力和风险。
3、审计技术方法的落后
目前发达国家已广泛采用了制度基础审计和风险基础审计，并实现了信息共享、联机审计，而我国大多还停留在主要运用判断抽样法抽样审查账目的基础上。受专业判断能力的限制，很容易引起审计失败，增大审计风险。
4、审计报告的不充分性
审计报告的出具是由审计组负责人或审计机关集体讨论决定的。在这个过程中，一方面，直接审计人员与审计组负责人之间存在信息不对称，直接审计人员掌握的全部信息资源可能未能有效地传递给审计组负责人，如直接审计人员故意隐瞒有关事项，有所怀疑但囿于权限或成本效益等因素不愿、不想深究的问题等等；另一方面，审计报告不可能包罗审计中发现的全部问题，有时候可能会忽略掉那些看似不重要但实际上却事关审计成败的事项或问题。
二、审计公告制度下，国家审计风险的特殊性
审计署正在全力推进审计结果公布制度，预定到2007年基本上所有的审计结果都向全社会公开，在此情况下，国家审计的风险日益凸现出来：
(一)审计公告制度下，隐藏着的审计风险被释放出来
以前我国国家审计的结果都是由各级审计部门领导决定，重大的向同级政府部门汇报，并由其决定是否向同级人大或上级部门反映或汇报，根本不需要向社会公开，这不符合现代国家的理念。现代意义上的国家是由人民当家作主、委托代表用代议制方式来管理整个国家、并将结果向委托人的全体民众汇报。随着我国建立责任制政府和公共财政、强调财政透明度的进程，审计公告制度是必然的结果，审计公告的前提是预算公开、财政透明。在上述审计模式下，国家审计的审计风险是一直潜藏于其中的，只不过暂时没有暴露出来，民众会通过其他渠道获知绝大部分“内幕消息”，审计风险迟早会爆发出来，到时可能冲击力会更大。审计公告制度下，审计风险会立即释放出来，所以就要求审计人员更好地保持独立性，更专业谨慎地执业，化风险于当时。
(二)审计公告制度下，审计风险可能来源公告法律的矛盾空白处
当前中央政府和审计署在大力推动审计公开制，可审计公告的法律环境不容乐观，地方审计机关也持观望态度，很多审计干部特别是领导干部甚至担心因审计质量总是给自身招惹麻烦；另外很多人认为审计公告是审计机关的权力而非义务，审计公告什么、公告多少、怎么公告，法律只有一些原则性的规定，但缺乏相应的具体规范，即使有也是部门规章，法律效力和可操作性很差；有些法律用语表述模糊笼统，条文简略，如对适用范围、基本原则、法律责任、制裁措施、监督与救济等条文缺乏，导致其法律机制缺失。缺乏充分的法律依据，自然会加大审计公告制度下的审计风险。
(三)审计公告制度下，审计风险可能来源于审计市场的劣需求
目前社会经济状况下，被审计单位不能从正面意义上去理解审计公告，普遍担心审计公告是亮单位的丑，宁可挨罚也不愿被公告；审计工作质量受审计人员素质、法制观念及执行程序不规范、取证不充分、处理处罚随意性大等因素影响，离审计公告的要求尚有相当差距，全面公告可能会引发法律纠纷，损毁审计机关形象；当前我国政治经济领域大量充斥着违法违纪问题，很多还非常严重，审计经常处于矛盾的焦点，将这些结果公之于众，无疑会产生负面影响，引发不稳定因素，给政府工作造成被动。如沈阳“慕马案”造成的人民很长时间内不信任当地政府，证券市场ST戴帽股股票价格经常发生异动而绩优股、蓝筹股却反应平平、甚至股价下滑的反常现象，这种反常现象的“多米诺骨牌效应”无疑会加大国家审计的风险。因此，仅公告审计结果也是不够的，还必须公告审计的计划、范围、程序、方法等，让民众了解整个的审计流程，以减少审计风险。
事实上，国家审计由于机构的公共责任关系、各类法规的要求以及政府项目、活动和职责的敏感性，重要性标准和可接受风险的限度都要比在私营部门同类型审计中低得多，因此研究和防范国家审计的风险，具有相当重大的意义。
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