党政干部经济责任审计机制研究
简介： 随着经济与政治体制改革的深化和法制建设的不断完善，党和政府为加强对各级党政领导干部任期的绩效监督，正确评价其受托公共经济责任的履行情况，决定在全国实行党政领导干部任期经济责任审计，这是在社会主义建设的新时期，促进领导干部廉洁自律、依法行政和有效履行其经济职 ...
随着经济与政治体制改革的深化和法制建设的不断完善，党和政府为加强对各级党政领导干部任期的绩效监督，正确评价其受托公共经济责任的履行情况，决定在全国实行党政领导干部任期经济责任审计，这是在社会主义建设的新时期，促进领导干部廉洁自律、依法行政和有效履行其经济职责的一项创新机制。
一、理性分析：党政领导干部经济责任审计机制的涵义和必要性
机制(Mechanism)，指的是机器的构造与工作原理。在生物学中，机制就是有机体的构造、功能和相互关系。而在经济学和管理学中，由于人的参与，机制表现为“特定权利和义务有机搭配的系统”。根据国内外学者的观点，审计产生的前提条件是存在一种受托经济责任关系(秦荣生，1994)。而经济责任审计的目标是明确或解脱公共受托经济责任。从广义上看，任何一种审计都是经济责任审计；而狭义的经济责任审计，则是特指国家审计机关接受委托或授权，依照相关法规或政策，对政府机关、事业单位和其他有公共资金投入的经济组织或团体的受托公共经济责任的履行情况所进行的一种独立的监督、评价和鉴证活动。根据审计客体的不同性质，我们可以将经济责任审计划分为党政领导干部经济责任审计和其他领导人经济责任审计(李凤鸣、时现，2001)。党政领导干部任期经济责任审计机制主要是指对国家行政机关和事业单位的党政领导干部的公共受托经济责任审计。笔者认为，建立健全这种审计机制，其必要性主要包括：
(一)有利于客观评价受托公共经济责任的履行情况
建立经济责任审计机制，一方面能够摸清家底，便于继任者了解接任单位的真实情况，明确后任者受托公共责任；另一方面可以明确或解除前任者的受托公共经济责任，便于划清前后任的责任，改变以前“新官不理旧账，旧官一走了之”的不良状况。笔者认为，建立领导干部经济责任审计机制，把领导干部的任期内政绩水平与受托经济责任的履行情况有机结合起来进行考核与评价，可以使那些不懂经济管理的“政治合格型”干部，不得不向“经济管理型”干部转变，也可以使那些“财盲加法盲”的领导干部，向“懂法与守法”理财型干部转变。因此，建立党政干部经济责任审计机制，它可以增强领导干部遵纪守法的自觉性，做到慎用财权，用好财权，理性决策，从而更好地履行受托公共经济责任。
(二)有利于完善干部激励与约束机制，正确评价和选聘干部
建立领导干部经济责任审计机制，一方面可以明确或解脱领导干部任期内的受托经济责任，另一方面，可以为党政机关组织部门考察干部业绩提供依据。国家审计机关可以采取定性与定量考核指标相结合的原则，对在职者与离任者所在部门或单位财政财务收支的合理性、合法性和效益性，遵守国家财经法纪等情况进行独立、客观和公正的审查，以正确评价党政领导干部的管理绩效。同时，国家审计部门可以严格以法律法规为准绳、以事实为根据，结合领导干部的任期目标，在广泛收集充分、适当证据的基础上，科学地评价领导干部应承担的受托公共经济责任。因此，党政领导干部经济责任审计机制，它有利于完善干部激励与约束机制，正确评价和选聘干部，可以为党政机关组织部门提供了可靠的选人用人的依据，进而为合理选聘与使用优秀干部提供一套全新的标准体系。
(三)有利于促进干部勤政廉洁，规范干部行为
经济责任审计立足于财政财务收支审计，其审计目标在于查明党政机关领导干部受托公共经济责任的履行情况，其区间涉及党政领导干部整个任职，因而它往往能够及时发现与处理传统的财政财务收支审计不易发现的问题，有利于揭露和惩治腐败分子。更重要的是，经济责任审计的报告一般直接呈送国家有关主管部门，对于党政干部的违法违纪行为，甚至可以直接移交司法部门。因此，它具有较强的威慑力，可以增强领导干部的责任心。综观中国政府审计发展史，可以看出，经济责任审计对于国家经济的健康运行具有不可估量的功效。因此，我们可以看出，经济责任审计机制有利于促进干部勤政廉洁和规范干部行为。
二、先天不足：领导干部经济责任审计机制的现有缺陷剖析
领导干部任期经济责任审计实施以来，在各级政府领导下，已取得显著成效。但由于经济责任审计存在起步时间短，相关法律法规不完善，制度不健全等问题，我国现行的党政领导干部任期经济责任审计机制仍存在以下诸多矛盾和不足。
(一)立法层次较低
目前指导党政领导干部经济责任审计最有权威或层次最高的法规性文件是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《县以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》、《审计署关于任期经济责任审计的实施细则》、《五部委关于进一步做好经济责任审计工作的意见》等几个法规性文件，这些法规性文件不仅立法层次不高，而且也不具备立法的特征。以此同时，目前《中华人民共和国审计法》中没有涉及经济责任审计的内容，其他有关经济责任审计的法规文件对经济责任审计工作程序、审计报告、审计技术方法、职责权限和法律责任的规定不全面，其要求与常规审计没有区别，特点不鲜明。由于经济责任审计立法层次不高，因此，国家审计机关很难依法审计，其实际效果大受制约。
(二)独立性严重缺失
目前，由于经济责任审计主要由国家审计机关公务员进行，而审计结果又要向各级地方部门报告，他们想要独立、客观和公正地评价地方党政领导干部受托公共责任的履行情况，存在诸多现实难题。其原因是作为经济责任审计主体的政府审计机关实行的是双重管理体制，隶属于政府，在体制上先天不足，暂时还属于单向独立，因此，审计机关发表审计意见时难免受到有关政府部门领导的影响和干扰。由于某些地方领导干部的独断专行和百般刁难，经济责任审计中发现的问题往往被部分和全部隐瞒，导致审计结果处理难。由于独立性的严重缺失，在这种制度环境下对领导干部公共受托经济责任的评价自然效果较差。
(三)审计标准不规范
目前，各省、自治区、直辖市、计划单列市、省辖市结合各自实际制定的经济责任审计办法与国家审计机关经济责任审计程序和组织部门委托经济责任审计办法等有关经济责任审计方面的法规文件有时不一致，这主要表现在我国现行的经济责任审计的概念、目标、程序、方法、对象、内容和范围等表述各有各的说法，也即我国用以规范经济责任审计的法规文件本身缺乏标准化规范体系。因此，现行的经济责任审计的内容界定、责任划分、结果的报送等方面存在严重缺陷。由于经济责任审计最终处理结果要落实到具体人，落实到具体人的责任上，而在实际操作中，经常会遇到地方政府的政策与国家法律法规不一致，甚至是“撞车”现象，这就给国家审计机关依法定性处理带来难度。
(四)执业人员素质偏低
领导干部经济责任审计涉及的内容很广，要求审计人员具备广博的复合知识、较高的技能素养、良好的职业道德、丰富的实践经验和较强的综合分析能力。由于受审计时间、审计人力和审计成本限制，加之各种财经法规的频繁修订，许多审计人员知识结构、专业结构和管理能力与经济责任审计要求不适应，导致其实际效果大打折扣。另外，现阶段我国经济责任审计还存在审计力量严重不足与经济责任审计任务重和责任重等诸多矛盾与问题，这也严重制约了党政干部经济责任审计机制的效果发挥。
(五)事后处理难
笔者认为，领导干部经济责任审计机制能否发挥应有的作用，其关键在于审计结果的正确处理和运用。中办《暂行规定》第四条规定，党政领导干部任期届满，或者任期内办理调任、转任、轮岗、辞职和退休等事项前，应当接受任期经济责任审计，从而明确了“先审计，后离任”的原则。但在实际中，一些组织人事部门和纪检部门对审计结果的运用重视不够，往往是先离任后审计，使审计成了“马后炮”，这严重削弱了经济责任审计的功能。原因在于，这时即使查出问题时，往往国家的财产已遭到损失，此时再追究责任，为时已晚，无法发挥应有的预警机制作用。
三、机制创新：深化领导干部任期经济责任审计的思考
在现阶段，随着干部考聘机制的建立与健全，领导干部经济责任审计已成为国家审计部门的重要任务，而要推动经济责任审计事业发展，强化审计工作的功效，这需要不断对现有领导干部任期经济责任审计机制进行反思。需要对其机制创新。
(一)加快法制化建设进程，建立合理可行的审计规范体系
如前分析，领导干部经济责任审计面临的困境和挑战，其制约因素在于法制不健全、制度缺位，因此，我们要从宏观层面着手，不断修订和完善国家审计法中的相关条款，力图制定出高层次、对全社会都有约束力的标准化经济责任审计的法律体系，进一步明确领导干部经济责任审计的职责范围，提升经济责任审计相关法规的法律地位，从而保证经济责任审计机关依法独立履行职能，其机制创新有：
1.制定标准化的审计规范体系。诸如在审计目的上，要明确领导干部的受托公共经济责任审计的目标在于评价离任人员在履行受托公共经济责任的效果；在审计范围上，应明确规定各类党政干部在调任、转任、轮换、退休、辞职、辞退、解聘或机构裁撤合并时，都要进行任期内受托公共经济责任审计；在审计内容上，应当在单位财政财务审计的基础上，认真把握重大经济行为、重大经济事项和重大资金流向的监控状况，做好对相关单位、相关事项的延伸审计；在审计方法上，应切实把领导干部经济责任审计与本单位本部门的财政财务收支审计结合起来，以提高审计效率，降低审计成本；在审计程序上，从立项至审计报告的完成，应严格按照《审计法》的规定办理，同时把握与财务收支审计或经济效益审计的不同之处。另外，经济责任审计应有组织部门委托审计的书面文书程序，应有被审计人提供述职报告的程序，应有获取群众呼声与意见的程序等等。
2.明确经济责任审计的评价重点。公共受托经济责任的评价问题，是经济责任审计的难点之一。审计评价应以客观的事实为依据，立足于财务审计和经济效益审计，坚持定量与定性相结合的考核原则，紧扣领导干部任期内的受托公共经济责任进行评价，同时突出重点，注重绩效；要从实际出发，独立、客观和公正地区分领导干部的“五种”责任，即直接责任与间接责任，主观责任与客观责任，前任责任与后任责任，集体责任与个人责任，故意责任与故失责任，要紧扣“任期受托公共经济责任”这个主题，区别对待，慎重处理。
3.建立经济责任交叉和联合审计制度。经济责任审计是一项面广、关联度高、比较复杂的系统工程。组织人事部门、纪检监察部门和审计机关在工作中要加强相互协调、各司其职，各负其责，交流与通报有关经济审计的情况，及时协调解决工作中遇到的问题，指导经济责任审计工作开展。要切实加强质量控制，制定严格的责任追究制度和审计回避制度，促进审计人员依法审计和领导干部的勤政廉政。由于党政干部经济责任审计较难处理各方面的关系，为了确保审计结果的独立、公正和客观，可以实行交叉和联合审计制度。
(二)实施人力资源开发战略，培养高素质的审计专门人才
领导干部任期经济责任审计是一项政治性、实务性都比较强的工作，这要求审计人员必须具有较强的政治觉悟、较高的政策水平和娴熟的业务技能。但是，由于管理体制和历史的原因，我国现有的国家审计人员在专业结构、知识结构等方面均与经济责任审计要求不相适应，高层次复合型的审计人才奇缺。因此，必须采取切实措施，实施审计机关人力资源开发战略，培养造就多层次、高水平的审计干部队伍，这是深化领导干部经济责任审计的关键，其机制创新有：
1.要大力加强培训工作，提高审计人员的综合素质。要把普及和提高结合起来，建立多层次、高标准的动态教育培训体系；要鼓励全体人员参加学历教育，鼓励干部考取专业资格，要按照经济责任审计工作所配套的新知识和新技能的要求，设计和实行不同层次的教育培训课程，明确培训目标，有针对性地提高素质；要采取灵活多样的方式，把人才引进与培养结合起来，实现多引人才、快出人才，进而造就出一定数量的高层次、高技能的审计专门人才。
2.要深化人事制度改革，建立科学规范的用人制度。要坚持通过考试录用审计人员，全面推行公开选拔制度，建立与健全审计干部考核制度，加大竞争上岗和双向选择工作的力度，充分体现“公开、平等、竞争、择优”的用人机制；要建立健全激励与约束机制，把日常考核和年度考核、定性考核和定量考核、组织考核与群众考核、静态评估与动态评估以及考核结果与干部奖惩任用结合起来，切实解决好干部能上能下的问题；要结合审计职业化管理的标准，逐步建立和完善与审计职责相适应的审计准入机制、考核晋升机制、奖惩机制等制度，以保证经济责任审计的效果。
(三)客观和公正使用审计成果，努力提高经济责任审计的功效
综所周知，领导干部经济责任审计不仅有利于党政领导干部考核与任免工作的开展，而且最重要的是能够满足社会各界对干部进行有效监督、防范和揭露腐败的需要。因此，要发挥经济责任审计的作用，必须充分利用好审计成果，强化审计的功效，这也是深化经济责任审计工作的根本。笔者认为，其机制创新有：
1.严格处理程序，确保审计功效。经济责任审计效果如何，关键还是体现在对审计结果的利用上。由于经济责任审计工作的成果事关审计、组织、纪检、监察、被审计单位等诸多部门，国家审计机关对审计中发现的带有普遍性、苗头性和群众反映的突出问题要及时完整的报送组织、人事、纪检、监察等部门，不能“送人情、打折扣”，要充分发挥经济责任审计的预防性、警示性作用；组织人事部门应把审计结果用于干部的选拔上，通过审计对干部进行全面的评价，将审计结果写入干部考察材料，归入干部实绩档案；纪检监察机关应把审计结果与解决党风廉政建设中的热点问题结合起来，对那些违反党纪政纪、贪污受贿以及徇私枉法的犯罪分子必须坚决予以处理。该处分的要处分，该降级、撤职的要降级撤职，该移送司法机关的要移送司法机关处理，绝不能姑息迁就；被审计干部所在的部门或单位也要在落实审计决定，健全内控制度，加强管理等方面下真功夫。
2.公示审计结果，注重处理效果。当前，领导干部任期经济责任审计“先离任，后审计”和审计成果应用滞后的现象比较普遍，这严重削弱了审计的监督职能，直接影响到经济责任审计的权威性和实效性。因此，国家审计部门要加强与纪检监察、组织人事部门的工作联系，分清职责范围，做到通力协作、密切配合、把握政策，强化审计成果转化的时效性，共同完成经济责任审计工作任务。组织部门要结合干部管理监督的需要，提出任期受托公共经济责任审计的委托计划，确定审计对象和内容。审计工作结束后，要深入分析领导干部没有履行经济责任的原因；纪检监察要按照廉政建设的要求，提出审计工作的重点，并及时提供有关信息，对出现的问题要严肃处理；审计机关要按照有关法律法规，积极开展工作，确保审计质量，对审计中发现的领导干部违纪违规问题要及时通报，以便为纪检检查和组织人事部门对干部的管理和监督提供依据。
3.强化宣传与教育，重视示范效应。目前审计的教育监督对象往往偏重于被审计的某个部门或单位，而忽视了对某个领导干部的考核与评价。有鉴于此，各级党委和政府应将审计结果作为对全体干部进行教育的客观依据，要注意和善于分析审计结果，掌握干部思想状况和倾向性问题，尤其要注意抓好正反典型的宣传工作。对政绩突出、廉洁勤政的干部，要积极予以正面的表扬，而对那些普遍性、多发性的典型案例，要分析原因，总结教训，要针对性地借助于适当形式在干部队伍中开展批评教育活动，发挥警示作用，进一步完善对领导干部的激励与约束制度，使经济责任审计真正成为对整个社会、全民大众负责的良好机制。
「参考文献」
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