上市公司会计监管制度及其改进
简介： 随着会计实践的不断发展和理论的不断深入，会计工作已发生了很大变化，会计涉及的范围不断扩展，业务处理也日趋复杂，投资者、债权人和社会公众等利益相关者对会计信息披露的时效、范围、质量的要求越来越高，对会计监管，尤其是对上市公司会计监督的要求也越来越高。因此，规范会 ...
随着会计实践的不断发展和理论的不断深入，会计工作已发生了很大变化，会计涉及的范围不断扩展，业务处理也日趋复杂，投资者、债权人和社会公众等利益相关者对会计信息披露的时效、范围、质量的要求越来越高，对会计监管，尤其是对上市公司会计监督的要求也越来越高。因此，规范会计行为，提高会计信息质量，加强会计监管已成为规范上市公司治理结构一项重要内容。
一、我国在上市公司会计监管上的制度安排及其问题
1929年美国发生的经济大危机，因政府不干预主义无法对其开始持续多年的经济大萧条作出有效的解释，于是出现了政府干预，利用看得见的手使市场有效配置资源。但是，由于外部性等原因，有时看得见的手不起作用，发生市场失灵，因此产生了会计监管制度。
1．法制建设问题。我国政府主要是通过建立一系列的法律、法规来实施会计监管的。近年来，我国已初步形成了以《会计法》为主体，相关的行政法规、规章等规范性文件为补充的全方位、多层次的会计监管法规体系。该体系从原则性规范到操作性规范，都做了较为详尽、合理的规定。但也必须看到，我国在会计监管的法律法规建设上还存在一些问题。
(1)会计监管配套的法律法规不完善。我国现行的会计法规体系存在着许多不足，例如我国至今未出台《民事责任赔偿法》，从我国目前对会计信息披露违规案件的查处情况看，主要是以行政处罚为主。对于上市公司披露虚假的会计信息，《证券法》只对处罚造假者作出了法律规定，却没有明确造假者对信息使用者损失的赔偿责任，而且处罚的力度也很有限，难以起到威慑的作用。处罚力度的加大基本上体现在追究主要责任人的刑事责任上。在财产责任方面一般表现为对当事人的违法所得全部由国家罚没，但却没有对投资者的民事赔偿责任。虽然《证券法》规定了民事赔偿责任优先承担的原则，但在司法实践中，由于现有的法律缺乏适当的诉讼机制，致使投资者的损失实际上得不到赔偿。即使在刑事责任和行政责任方面，处罚力度同样显得不够。
(2)会计法规之间的协调存在问题。从会计监管的法律环境看，部门立法，部门分割，有关措施缺乏照应、相互交叉或存在遗漏和抵触现象，形式不规范，体例不统一，编号不系统，致使监管部门很难对会计违法行为定性。
2．会计市场准入制度问题。会计市场准入是会计市场秩序的起点和重要组成部分，能否建立健康有序的会计市场秩序，在很大程度上取决于良好的市场准入制度的建立。我国政府对会计准入制度予以高度重视，通过制定各项法律、法规和制度来规定和约束会计市场进入行为。然而我国现阶段由于法制尚不健全，缺乏对会计市场准入秩序中的混乱行为的强有力的监管。
(1)会计市场准入审批制度不规范，削弱了会计监管力度。我国目前会计业的个人与机构的市场准入的审批手续制度极其不规范，比如，注册会计师的资格考试和会员注册均由中国注册会计师协会统一组织并发放“牌照”，会计师事务所的执业许可证则由当地财政部门发放，涉及证券业务的审计和评估资格则是财政部和证监会联合发放，注册会计师和会计师事务所的事务管理又是由当地财政部门和协会负责。尽管财政部有最终裁决权，但从总的行政程序看比较繁乱，监管都不到位。
(2)会计市场准入监管中的寻租行为，严重地破坏了会计市场的秩序。进入会计业的个人与机构必须要进行严格的资格审查，以确保会计执业质量。但我国目前的会计准入审查往往流于形式，各种寻租行为滋生泛滥，将许多不法行为带入整个会计市场，严重地破坏了会计市场的秩序。
3．会计监管体制问题。(1)会计监管体制不顺，致使会计监管目标难以较好地实现。注册会计师协会在我国并非行业自律性组织，它是财政部门的一个机构，它与财政部门之间是垂直管理关系。同时注册会计师协会上下级之间又是纵向管理关系。从这个意义上讲，地方注协就要受双重领导，但主要受制于地方财政部门，因此其独立性较差。由于注册会计师协会功能的错位，会计监管体制不顺，致使会计监管目标存在偏差，以至于会计监管者的责任不清晰，在其功能和权力的运用上没有保持独立，致使无法实施明晰的、一贯性的监管。
(2)从监管的主体看，权责界定不清。我国的会计监管是多方位进行的，各机构之间的职能重叠交错，多头监管现象普遍存在，导致监管部门的职能异化，以至于不分主次，这些弊端将会造成部门之间相互协调困难，最终导致无效的监管。
(3)会费的交纳和分配制度不合理，造成会计行业监管的被动。造成我国会计行业监管被动的一个主要因素就是会费问题。向会计师事务所收取一定的会费作为注协的经费来源，存在着严重的弊端。一方面，由于交纳会费的关系对于有问题的会计师事务所，注协不能按照法定程序去处理，使其自律性较差；另一方面，会费按一定的办法在两级或三级协会之间进行分配，必然会造成某些摩擦或分歧，因为这不仅涉及分配制度的合理性问题，还涉及各个地方的利益保护问题。
二、对上市公司监管重在完善会计监管实施机制
对上市公司会计监管最重要的是要保证财务信息披露的充分性和完整性，提高企业经营的透明度，使投资者获取到足够多的信息，降低信息不对称的程度。就我国当前的监管实施机制来说，由于其内在的缺陷，效率太低，有必要和可能对其实施重构和整合，集中力量，加大监管力度，改善监管的措施和手段，从而提高监管的效率和效果。完善会计监管制度的实施机制，重点要解决好以下几个问题：
1．明晰权利责任机制。无论是会计、审计规范的制定，还是实施、监管，都要明确地界定相关部门的权力和责任，使之具有相应的动力和压力。负责规范制定工作的应当能够针对不断变化的各项业务，制定出具有适应性、前瞻性的规范；负责监管的应当能够及时发现规范实施中存在的问题，并采取及时、有效的解决办法。只有权责明确，动力、压力相结合，才能提高会计监管的效率和效果。
2．相互制约，相互监督。参与会计监管的各部门之间应当实现相互制约和相互监督，及时发现会计监管存在的问题，防止舞弊和错误的发生。比如，证监会可以通过对企业财务报告的监管实现对注册会计师的监督；而注册会计师可以通过审计企业的财务报告，发现证监会监管企业上市中存在的问题。在相互制约、相互监督的同时，还必须相互合作，实现整体功能的最大化。
3．监管部门之间的监管和协调。监管部门之间也往往存在相互推委、责任界定不清等问题，可以考虑增设公共监督管理委员会，该委员会有能力而且有权力对监管部门之间的扯皮问题作出裁决，分清责任，并责令其限期改正。公共监督管理委员会的主要任务，一是监督会计、审计规范制定权和监督权使用的效率和效果；二是监督注册会计师审计的质量和会计人员的职业道德情况。积极倡导社会各界，如投资者、司法部门、社会媒体等对他们实施监督，并通过公共监督委员会这一途径得以表达，塑造全面的社会监督体系。
三、对上市公司会计监管不应忽视正式规则的监管和非正式约束相结合
上市公司会计监管制度的正式规则主要包括相关法律、上市公司会计信息披露规则、会计规范、审计规范等。就正式规则本身来看，我国的会计规范尚缺乏系统性和连续性，很多法规的出台是应一时之需，缺乏长期规划和前瞻性。而且，各法规之间的层次关系模糊不清，缺乏权威性。从我国的现状来看，会计规范很大程度上不属于源发的、内生的、主动的发展模式，而是属于派生、被动的发展模式。正是这种派生性、诱变形和被动适应性使得我国的会计规范总是落后于经济发展的需要，总是在不断地、不停地进行“改革”。当然，实现这种转变首先要摆脱长期形成的“路径依赖”问题，需要我国的会计工作者深入研究会计的基本理论，寻求其自身发展的基本规律，结合我国社会经济环境的变化预测会计实务发展的趋势，构建系统、合理、有效的会计规范。并结合国际、国内的最新发展及时进行完善和创新，实现规范由诱变、派生、被动的适应向源发、自生、主动适应的转变。
非正式约束虽然不是被人有意识地设计的，但它的重要性不容忽视，它在正式规则没有“定义”的地方起着约束人们行为关系的作用，比如意识形态。意识形态是一种行为方式，这种行为方式通过提供给人们一种“世界观”而使行为决策更为经济。意识形态作为个人与其环境达成的“协议”，有助于节约信息费用，克服“集体行动”中的“搭便车”问题，并能减少强制执行法律与法院的费用。而且，正式规则只有在与非正式约束相容的情况下才能发挥作用，否则就会出现“紧张”，其程度取决于正式规则与非正式约束的偏离程度。我国从1978年改革开始，1990年代开始计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，到现在市场经济的逐步完善，很多的正式规则都完成了“市场经济化”，如会计准则、审计准则，但诸如价值观念、道德观念等非正式约束由于种种原因，并没有实现“市场经济化”，结果是正式规则与非正式约束的不协调，非正式约束严重制约了正式规则作用的发挥。因此，积极培植市场经济竞争条件下的价值信念、道德观念、风俗习惯等非正式约束，实现正式规则和非正式约束的有机协调关系重大，因此应该着手建立职业道德准则，加强职业道德建设。
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