优化和完善增值税优惠政策的思考
简介： 税式支出是指政府为了一定的目的，有意识地放弃一部分税收收入而让给纳税人的一种主观行为，税式支出主要是通过兑现各类税收优惠政策来实现的。新税制实行以来，国家为了促进社会经济的发展，陆续出台了一系列增值税优惠政策，一定程度上起到了优惠政策的目标作用，但是还应看到 ...
税式支出是指政府为了一定的目的，有意识地放弃一部分税收收入而让给纳税人的一种主观行为，税式支出主要是通过兑现各类税收优惠政策来实现的。新税制实行以来，国家为了促进社会经济的发展，陆续出台了一系列增值税优惠政策，一定程度上起到了优惠政策的目标作用，但是还应看到目前增值税优惠政策还显得繁杂、分散，对某些目标调控乏力，因此，充分发挥增值税优惠政策的调控作用，应当遵循税式支出的适度、法律、配合、管理的原则，努力提高增值税优惠政策的效能，为实现经济的又快又好发展服务。
一、目前我国增值税优惠政策的主要内容
我国自1994年新税制实施以来，随着经济体制的变化，税收调节职能日益增强，政府对税收优惠政策的运用越来越多，建立起了一套全面的、普遍的增值税优惠制度，增值税优惠政策主要包括以下两个方面：
(一)增值税税收政策方面的优惠。
1、农业及涉农产品的增值税优惠政策。主要包括农业生产者自产农业产品免征增值税；国有粮食购销企业销售粮食免征增值税；饲料、农膜、部分化肥、农药和批发零售种子、种苗、化肥、农药、农机等农业生产资料免征增值税；农村电网维护费免征增值税等政策。
2、医疗卫生方面的增值税优惠政策。主要包括避孕药品和用具免征增值税；非营利性医疗机构自产自用的制剂免征增值税，营利性医疗机构自产自用的制剂3年内免征增值税；血站供应给医疗机构的临床用血免征增值税；抗爱滋病病毒药品2006年度前免征增值税等政策。
3、宣传文化类的增值税优惠政策。主要包括古旧图书免征增值税；2005年底以前对国务院批准的电影制片厂销售电影拷贝免征增值税；党政机关的报纸刊物、大中小学的学生课本和专为少年儿童出版发行的报纸和刊物、县及县以下新华书店和农村供销社销售的出版物实行增值税先征后退等政策。
4、支持科技进步的增值税优惠政策。主要包括自２００２年１月１日起至２０１０年底，对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品和自产的集成电路产品，按１７％的法定税率征收增值税后，对其增值税实际税负超过３％的部分实行即征即退；国产支线飞机免征增值税等政策。
5、促进资源综合利用的增值税优惠政策。主要包括对利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩油及其他产品、在生产原料中掺有不少于30％的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土、利用城市生活垃圾生产的电力、在生产原料中掺有不少于30％的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣及其他废渣生产的水泥实行增值税即征即退；对利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力和部分新型墙体材料产品实行按增值税应纳税额减半征收；对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税；对各级政府及主管部门委托自来水厂(公司)随水费收取的污水处理费免征增值税等政策。
6、促进出口的增值税优惠政策。主要包括对列名钢铁企业以不含税价格销售给加工企业用于加工生产出口产品的钢材，免征增值税等政策。
7、对扶持弱势群体的增值税优惠政策。主要包括对福利企业生产的产品实行增值税先征后返；生产进口供残疾人专用的物品免征增值税；残疾人提供加工修理修配劳务免征增值税等政策。
8、军队军工系统的增值税优惠政策。主要包括对军工企业生产的供军队、公安、司法部门使用的各类军火、装备免征增值税等政策。
9、大型企业集团的增值税优惠政策。主要包括对飞机维修劳物增值税实际税负超过6%的部分实行即征即退；铁路系统内部修理货车业务免征增值税；中远集团的轮船修理业务免征增值税等政策。
10、促进企业技术改造的增值税优惠政策。主要是对1994年前工业企业的外汇借款，在“十五”期间用技改项目新增增值税归还贷款等政策。
(二)增值税管理措施方面的优惠。
1、对增值税一般纳税人购进免税的农业产品，可以凭收购发票和农业产品收购单位的销售发票按13%计算抵扣。
2、生产企业增值税一般纳税人购入废旧物资回收经营单位销售的废旧物资，可按照废旧物资回收经营单位开具的由税务机关监制的普通发票上注明的金额，按10％计算抵扣进项税额。
3、国有粮食购销企业销售免税粮食可以比照非免税货物开具增值税专用发票，一般纳税人从国有粮食购销企业购进的免税粮食，可依照国有粮食购销企业开具的增值税专用发票注明的税额抵扣进项税额。
4、东北地区试点实行消费型增值税。
二、现行增值税优惠政策的利弊分析
现行增值税优惠政策，对调整和优化产业结构，促进经济稳定协调增长，鼓励出口创汇，创建资源节约型，环境友好型社会做出了积极的贡献，从国民经济整体和长远的角度看，也为国家培养了税源并成为贯彻国家方针、政策，实施宏观调控必不可少的条件。但是现行增值税优惠政策的弊端也是显而易见的，至少有以下几个方面：
1、优惠政策调节目标过多，弱化了税收优惠政策的导向功能。从我国增值税优惠政策涵盖的范围来看，几乎包括经济、社会以及政治、军事等各个方面，具有普遍优惠的特点，过多的税收优惠政策目标，既影响了国家的财政收入，也不利于国家政策目标的实现。
2、违背了税收稳定性的基本特征，损害了税法的尊严。税收优惠的各项具体规定几乎渗透到税收制度的所有要素，以至于不了解税收优惠制度，就无法了解整个税收制度，造成一些组织和个人在思考税收问题时，不是首先了解基本税收制度以及由此规定的纳税义务，而是更多的去了解税收优惠制度和可能获得的税收减免，使税法的严肃性大打折扣。
3、优惠政策的设置不尽完善，影响了优惠政策目标的效果。国家对民政福利企业的增值税优惠政策，本意是鼓励安置残疾人就业，事实上产生大量的福利企业，通过安置残疾人就业，分走了大量的税款，如我市某县一福利企业，安置残疾人不到20人，但是每年获取的返还增值税600多万元，失去了民政福利企业的增值税优惠政策的本身意义。
4、违背了增值税的原理，失去了增值税的链条作用。增值税是一个环环紧扣的链条，有内在的自我控制机制，但是对农业产品收购单位的销售发票按13%计算抵扣，对废旧物资发票上注明的金额按10％计算抵扣以及对从国有粮食购销企业购进的免税粮食增值税专用发票注明的税额抵扣进项税额等政策，使增值税管理效果大大降低。
5、优惠政策缺乏科学性，加大了税收管理的难度。纳税人收购农业产品和废旧物资，实行由收购经营者自行在收购环节开具，一是农产品和废旧物资收购发票填开的随意性较大，有的企业人为调节产品成本率，以达到多抵扣税款的目的；二是农产品和废旧物资收购发票的管理手段和管理制度相对落后，其收购对象多为个人，实行现金交易等，这都给税务部门的日常管理和日后的调查取证工作增加了难度，税务机关在检查时往往无据可依，真假难辨；三是税务机关人员力量有限对农产品和废旧物资收购发票的日常回访制度难以落实。由此造成利用农业产品和废旧物资收购发票偷税的案件屡查不禁，2004年震惊全国的“铁本”案件以及2005年国家税务总局曝光的9起涉税违法案件的5起都涉及虚开农产品和废旧物资收购发票虚列抵扣，大肆侵吞国家税款。
三、进一步规范增值税优惠政策的建议
党的十六届五中全会提出：十一五时期，必须保持经济平稳较快发展，必须加快转变经济增长方式，必须提高自主创新能力，必须促进城乡区域协调发展，必须加强和谐社会建设，必须不断深化改革开放。增值税优惠政策作为调节经济重要的手段，应该围绕党和国家的中心任务，规范和优化税收优惠政策，提高税收优惠政策的效能。为建立环境友好型，资源节约型社会，促进经济又快又好发展服务。遵循税式支出的原则，增值税优惠政策应该从以下几个方面优化和完善，以发挥其积极作用。
1、坚持适度原则，增强税收优惠政策的规范性。税收优惠政策与税收收入是此消彼长的关系，社会主义新农村建设，西部开发，振兴东北工业基地等等，需要大量的建设资金，因此，增值税优惠政策必须保持适度的原则。第一，增值税优惠总额要适度。增值税收入总额占全部税收将近50%，是税收收入的重要来源，要对增值税优惠政策进行认真梳理，既要避免应该优惠而不予优惠的单纯财政观点，也要防止随意减免税破坏公平竞争的市场环境。第二，优惠政策的数量和方式要减少。要尽量减少税收优惠政策数量，规范优惠政策的实现形式，努力做到优惠政策易于掌握，优惠政策的方式易于操作，优惠政策管理成本最小。第三，提高税收优惠政策的质量。税收优惠政策要符合国家产业政策，有利于和谐社会的建设，促进经济社会又快又好发展。
2、坚持法律原则，维护税收优惠政策的严肃性。我国现行的税收优惠的管理权绝大部分集中在中央政府，税收优惠政策由国务院决定，授权财政部、国家税务总局发布实施。但是目前增值税优惠政策规定过于分散，具体体现是优惠政策规定多，优惠操作方法多，受惠的利益集团多，没有形成统一集中的法律文本。一方面要规范增值税优惠政策，提高税收优惠政策的法律层次；另一方面要完善增值税优惠方法，对废旧物资和农业产品的抵扣要尽快出台有效的管理措施，对民政福利企业尽快实行定额扣除，确保增值税优惠制度的严密性，维护税法尊严。
3、坚持配合原则，充分发挥税收优惠政策的调控作用。税收优惠政策必须围绕国家的中心工作，体现国家的产业政策，因此，税收优惠政策必须坚持配合原则。第一，税收优惠政策要和依法治税相结合，国家税法有明确的目的性，坚持依法治税就是保证社会经济健康发展，一些增值税优惠政策是国家为了解决一定时期客观经济情况变化的需要，因此增值税优惠政策要保持和依法治税的一致性；第二，税收优惠政策要与国家一定时期的方针政策相配合，服从和服务于社会经济发展的大局，要有利于和谐社会建设，要继续坚持资源综合利用增值税优惠政策，在“十一五”时期继续对次小薪材和林业三剩物为原料的部分产品实行鼓励政策。第三，税收优惠政策要努力体现公平的原则，认真清理对一些利益集团的税收优惠政策，实行全行业的公平竞争。
4、坚持管理原则，提高税收优惠政策的效果。加强国家税收优惠政策所形成的资金管理，按照国家规定的使用方向使用，如对软件、集成电路的返还税收，所退税款是否由企业用于扩大再生产和研究开发集成电路产品等，税务机关要充分发挥监督职能，确保国家税收优惠政策的使用效果。
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