谈改制的全额拨款单位的审计
简介： 随着改革的深化，我国有不少原来的省部级单位（部门）、地厅级单位（部门）逐步剥离了下级单位，只留下很小的一部分仍由国家全额拨款，履行政府或行业管理的职能。那些剥离的下级单位，虽然有的已地方化、企业化，大部分已没有财政拨款或非全额拨款，但这些单位往往仍与原上级单位（部门）有 ...
随着改革的深化，我国有不少原来的省部级单位（部门）、地厅级单位（部门）逐步剥离了下级单位，只留下很小的一部分仍由国家全额拨款，履行政府或行业管理的职能。那些剥离的下级单位，虽然有的已地方化、企业化，大部分已没有财政拨款或非全额拨款，但这些单位往往仍与原上级单位（部门）有着千丝万缕的联系，有的仍由原上级单位主管，有的仍有拨款的，其拨款分配、监督管理仍由原上级单位说了算，有的原上级单位仍可控制其主要领导的职务升迁。这样的格局，在运行中必然产生许多新问题，也给我们的审计（不管是内审、外审还是国家审计）带来许多新课题。
问题
这些单位改革后，下级单位形式上与原上级单位是独立的。独立经营，独立核算，具有独立的法人地位。而且大部分下级单位又有自己的二级单位甚至三级单位，这些二、三级单位有的还是二、三级法人，形式上也是独立的。近年来，随着改革的深入，这些单位通过投资、融资行为，又兴办了许多股权多元化的新公司。这些新公司，形式上是按现代企业制度建立的“真正的”现代企业，除了从股权结构上能看到其与原单位有关系外，完全按现代企业规则运作。正因为如此，如果这些单位有意识地利用这种特点来掩盖他们某些违规、甚至违法的行为，我们还真得认真来对付。具体来说，我们可以从以下几方面来分析这些单位在运行中可能存在的问题。
1、股份制改造中的问题。
这些全额拨款的单位通过改革，经地方化、企业化后，大部分在激烈的市场竞争中会显得资金不足。到银行贷款又没有合适的抵押物。因此，其筹措资金的范围就锁定在单位内部。应该说其出发点是好的。但在具体的做法上却存在某些问题。他们开始是向职工借款，但等到还款付息时却碰到问题：国家对利息有严格的规定。这时，他们处于两难的境地，一方面他们向职工承诺了（职工也期望）较高的利息，另一方面国家却不允许付出高利息。此时，他们想到另一种办法：用从职工中筹集到的资金注册一个新公司。这个公司对外是完全独立的，是完全股份制的，而且往往是没有国有股份的，单位的领导等高管层可能拥有很大一部分的股份，而这个新公司从事的业务却与原单位完全一样，同一批人马在管理。其运行结果可想而知，原单位可能亏损，最好也就是不亏或微利，而新公司却可能大把大把地分红。
另有一种股份制，主要是在一些需投入较大、配套较多的行业，单纯的私人股份无力构建最小的工作单元。这时他们把职工的股金（其中有很大一部分是领导及高管层的股金）与原单位的资本金合在一起，通过变更股东和注册资本，变更成一新公司，其名称及经营范围不变，但新公司的运作机制却会发生质的变化。他们在工资制度、福利制度、奖金发放方面会有很大的变化，也就是说他们可能会大幅度地提高高管层的工资福利待遇（职工的待遇也可能会有所提高）。当然，他们不一定全部支付现金，他们可能以房子、小汽车、高档耐用消费品等来作为奖励或福利发放。到年底，公司往往会略有盈利或刚好达到有关部门的考核标准。他们真正做到了让领导高兴，职工也不会反对，真是皆大欢喜。
还有一种股份制，主要是对一些工序可相对分开的单位。职工资金到位后，组建的新公司名称、经营范围和原单位完全不同，新公司完全按现代企业制度要求运作，其生产过程却只相当于原单位生产工序中某个可独立的工序，但这个工序可能是一个投入较少却又比较赚钱的工序，原单位的利润可能主要来源于这个工序。这样运作结果也是显而易见的，原单位可能营利不多甚至可能亏损，但新公司可能红红火火。
还有一种情况，就是单位在扩张过程中，碰到好的项目，这个项目投入不大，但其前期投入占的比例较大。原单位在进行了比较多的前期投入后，突然放弃，由职工股份全面介入，组建新公司来经营这个项目。原单位承担了较大的风险和相当部分的费用，新公司得到了全部的成果。
通过以上分析可以看出，这些单位在扩张或股份制过程中，主要是想方设法瓜分国有资产，而且主要是无偿占用国有无形资产。因此，不容易发现，但结果是非常可怕的。他们的新公司在进行了适当的原始积累后，可能会反过来收购原单位，演出一场小吃大、蛇吞象的商场悲喜剧。
2、业务或资金往来中的问题。
由于本文开头所述的原因，这些单位和下级单位之间发生业务或资金往来是自然的、必然的、无可厚非的。但他们在这些往来中，却常常可能隐藏着许多不正当的、不可告人的，有的甚至是违纪违法的事情或行为。具体分析如下：
到下级单位报销费用。由于国家对全额拨款单位的收支监督审查很严，特别是费用的报销，国家实行了较严格的预算和政府采购制度。因此，上级单位可能会把一些不符合报销条件或没有通过政府采购而私自采购了“政府采购目录”中物品的费用到下级单位报销。到下级单位报销超标的通信等办公费用、招待费用、礼品费用。国家对这几方面的费用控制得还是比较严的，但到了下级企业单位，就不容易发现。
直接由下级单位购买小汽车、笔记本电脑等高档耐用消费品。由于国家对全额拨款单位的支出执行严格的预算控制、政府采购等制度，而这些单位改革后在职工人数，特别是高级管理人员的数量等往往比国家要求的要多，甚至是多很多。结果，按国家要求配置的小汽车、电脑等远远不够用。此时，他们就想到了下级单位。下级单位是企业，而且还可能是职工出资的私有企业，国家对此还没有好方法控制。形式上，下级单位在财务账上仍拥有这些物品，实际上，这些物品交货后就与购买单位没什么关系了。对这些物品，上级领导和用自己的一样，甚至更方便。
直接由下级单位建造或装修办公甚至营业用房。由于历史的原因，他们的办公用房可能显得有些年代，不太现代化。而他们自己又不太好申请装修。自然就想到已企业化的下级。下级单位自然心知肚明，就不知不觉帮上级解了难。还有个别单位，很有远见卓识，他们虽然不缺办公场所，但觉得没有活钱。因此，他们挑选比较适合商业营业的地段，以下级企业单位的名誉，开始商业用房的建设。物产投入运营产生的收益却可以由他们自由支配。
直接由下级单位承担大型会议费用。由于国家对会议的控制越来越严，对超标准、超范围的会议，他们只把很少的会议预算费用先打入要主办会议的下级单位的账上，剩下的事情全部由下级单位搞定。
当然，这些下级单位帮上级办了事是绝不会吃亏的，上级单位会以民品扶持费、项目专项费、职工安置费、生产或生活基地扶持费、建设费等方式给下级以很好的补偿。
审计对策
针对上述分析中发现的问题，我们可以采取以下对策：
1、以实地审计、驻在审计为主。审计中，我们除认真审查账目外，还应了解其生产工艺。重视账实核对，对账外实物要多问来源，要认真查看会计资料以外的其他资料，如会议记录、设备台账、物业管理等方面的资料，要多向各层次的职工询问，询问时要创造轻松的气氛，让职工解除防范。
2、重视上年等往年度的审计资料，特别是有关资产状况的描述。通过这些资料与现实的对比，我们可以发现有价值的审计线索，找到审计的突破口，再通过面询或询证函的方式取得另外一些审计证据。经过反复比较，可能使问题最后得以解决。
3、以资金流向为线索，特别关注上下级单位的资金往来。不管费用怎样走，最终还是要由发生费用的单位来承担的，只不过可能会有个时间差。只要我们认真分析每笔往来资金的往来原因，同其他的辅助资料作对比，是有可能发现问题的。
4、与纪检、监察互通信息，从纪检、监察资料中发现审计线索。这种改制的单位，有些信息是通过审计的方法无法获得的，而纪检、监察部门可能更容易获得这些。我们只要采用拿来主义，既省时又有效。
5、充分利用单位内部审计资料和单位聘请社会审计的资料。这些资料可能会无意中暴露一些会计资料中没有记录的信息，我们可以从中发现审计线索。
当然，仅仅通过审计可能无法解决这些单位的所有问题，如果能同纪检、监察、工商、税务甚至司法联动，效果会更好。
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