和谐社会环境审计刍议
简介： 胡锦涛总书记4月21日在美国知名学府耶鲁大学进行演讲时指出：早在千百年以前，中国人就提出“民惟邦本，本固邦宁”、“天地之间，莫贵于人”，强调要利民、裕民、养民、惠民。今天，我们坚持以人为本，就是坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，关注人的价值、权益 ...
胡锦涛总书记4月21日在美国知名学府耶鲁大学进行演讲时指出：早在千百年以前，中国人就提出“民惟邦本，本固邦宁”、“天地之间，莫贵于人”，强调要利民、裕民、养民、惠民。今天，我们坚持以人为本，就是坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，关注人的价值、权益和自由，关注人的生活质量、发展潜能和生活指数，最终是为了实现人的全面发展。这是胡锦涛总书记对我国构建和谐社会，实现人与自然和谐相处的新阐述。审计工作如何在构建和谐社会，实现我国环境友好型建设中发挥作用具有重要的时代意义。
一、 目前我国环境审计的现状和问题
我国环境治理起步较晚，发展又不平衡，一些环境污染事件已经成为影响我国经济可持续发展的重要因素，也引起了国际上的关注。同样，我国的环境审计工作起步较晚，大部分还处在探索阶段。以政府环境审计为例，在审计对象上，以环境保护资金为主；在审计类型上，以财务收支审计为主。受上述审计对象和审计类型的影响，目前我国政府环境审计在审计内容上主要是对环境保护资金筹集、使用和管理的审计，而对环境保护制度的合理、有效性的审计也是以环境保护资金为载体展开的，环境效益审计工作还处于探索尝试阶段，而社会审计和内部审计对环境审计更是空白，我国的环境保护及环境审计工作不容乐观。目前我国环境审计的主要状况是：
（一）环境审计的主要依据内容： 有关环境方面的法律、法规和规章；有关提高环境质量的环境标准，包括环境质量标准、污染物排放标准以及国际上适用的环境管理系统的标准等；国家环保政策、方针、战略。
（二）政府环境审计进展。我国目前环境审计关注的重点领域主要是国家环境保护投资的重点地域，如“三河三湖”、“两控区”、重点防护林建设工程等，主要包括生态（生活）建设审计和环境污染治理审计两个方面。审计的内容主要包括对环境专项资金的审计、对环境建设项目的审计、对环境保护部门（含生态环境建设主管部门）的审计、对环境政策法规执行情况的审计等。
（三）环境审计的主要方法。除常规审计方法外，环境审计可以采取结果导向分析和问题导向分析、定性分析与定量分析相结合、调查问卷、询问座谈、延伸跟踪等审计方法。目前我国的环境审计主要是以环境保护专项资金为主线，以财务审计为基础，检查环境保护资金的筹集、使用及管理情况，主要运用的还是一般财务收支审计的审计思路和审计方法，对于环境效益审计方法应用不多。
实施环境审计，是基于被审计单位的环境管理以及有关经济活动真实性、合法性进行的后续审计评价和鉴证工作。由于我国环境审计工作开展较晚，目前实施环境审计还存在很多制约因素，主要是：
（一）公民（特别是政府管理者）的环境意识比较薄弱，对建设环境友好型社会缺乏实质认识。主要体现为目前人们对赖以存在的环境的社会责任感不强，对经济可持续发展和建设环境友好型社会缺乏深刻的、实质的认识，一些政府管理者对经济发展和环境保护的和谐发展不能全面和谐处理。长远的看，经济的快速增长仍是我国很长一段时期追求的目标，本来严峻的环境形势与经济发展的矛盾将持续，片面追求经济发展成为一些地方政府对抗环境保护的借口和理由，我国环境审计面临严峻考验。
（二）对环境审计工作的重要性认识不足。由于我国环境治理起步较晚，环境审计开展较迟，因此，组织开展的环境审计项目不多，也缺少系统的环境审计理论阐述。这种状况导致审计机关内部相当数量的审计管理者以及社会有关方面对环境审计工作的重要性认识不够，没有把环境审计工作提高到建设和谐社会的高度，这一定程度上延迟了环境审计的推广与深化。
（三）环境审计的依据不足。尽管我国现已颁布了6部环境保护法律，13部与环境相关的资源保护法律以及395项环境标准，基本形成了审计及环境法规法律监督体系，但缺乏具体实施的指导，也缺乏环境审计的具体实施办法和评估标准。环境审计依据既是环境保护和环境管理的重要手段，又是审计组织开展环境审计的前提，由于缺乏相关的审计依据或评价标准，审计人员在对环境效益进行评价时有难度，审计风险较大。如对环保资金的界限欠缺具体规定，影响环保资产、负债、成本的核算；有些环保的效果和成本难于计量，目前按照推算产生的数据很难作为审计依据；有些环保事项为非货币计量，其成果或损失在会计信息中披露存在缺陷。
（四）没有开展全面的环境效益审计，涉及的领域较少。近几年开展的环境审计项目一般都是以环境保护专项资金为审计主线，以财务审计为基础，主要集中在资金的筹集、使用及管理方面，而对环境保护专项资金使用效益的评价、对履行国际公约和政府环境政策审计监督等内容，基本上是空白。环境审计限于事后审计的消极的防范，与整合和重新配置有限的环境资源，调整经济结构，提高经济运行质量提供决策依据的目标相差甚远。
（五）缺乏一支由复合型专业人员组成的环境审计队伍。环境审计需要涉及环境经济学、环境法学、环境管理学、社会学、统计学、工程学等方面的知识，环境审计的难度和广度对审计人员的素质提出了挑战。目前现有审计人员绝大部分是财会、审计专业或经济类专业毕业的人员，也未全面涉及过环境审计，而环境审计的专业性、技术性很强，不同于一般的财务收支审计和经济效益审计，缺乏专业环境审计人员是当前环境审计亟需解决的问题。
二、建立和谐社会环境审计的主要工作
和谐社会环境审计的内容就是以科学发展观为指导，树立以人为本思想，以社会经济可持续发展为中心，以关注建设环境友好型社会、关注人的生活质量、发展潜能和生活指数为目标，最终推动实现人的全面发展。这是一个全新的概念，也是环境审计工作需要认真思考的问题。
（一） 从战略的前瞻性上认识审视环境审计工作。环保审计是公共支出效益审计的重要内容之一，审计重点应当集中在对重大决策环境影响评价制度和效果上，同时要建立环境与发展科学咨询制度、部门联合会审制度、环境与发展综合决策公众参与制度、有关环保的重大决策监督与责任追究制度、环境审计结果通报制度等，定期向公众通报审计结果。
（二）尽快制定环境审计指南，完善环境审计依据。一是要建立可操作的环境审计工作细则，避免环境审计的片面性和局限性，使环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化。环境审计是协调环境、经济和社会三者效益相统一的纽带。二是应尽快建立相应机构，研究和制定一套统一的环境会计的会计准则和基本核算体系，为环境审计建立基础，促进环境审计工作的深入发展。三是要严格环境标准管理制度。 一方面要积极采用国际环境标准，进一步制定和完善相关的环境标准，另一方面，要合理制定环境标准实施计划，充分运用环境监测手段，监督检查环境标准的执行。
（三）拓展环境审计的内容和范围。今后的环境审计要从行政执法的角度，重点审计根据有关政策、法规、制度的落实和资金的筹集、投向及使用效果，分析有关政策、法规、制度实施中的合理性、有效性以及政策执行中出现的问题和产生的原因，提出富有指导性的建议；同时重点对生态环境建设、环境污染治理、资源的保护及永续利用等方面进行审计。
（四）长远规划，培养专业环境审计人员。针对我国环境审计的现实，必须加强现有审计人员培训力度，引进熟悉环保知识、环保技术的专门人才，充实审计队伍，为搞好环境审计工作打下人才基础。同时要及时总结环境审计的经验，逐步建立起环境审计的理论框架、作业规则与报告标准，使环境审计工作逐步规范化、制度化，为环境审计打好理论基础。
（五）集贤选能，联手审计。环境审计要客观公正地对环境保护工作质量做出评价，需要大量的环境保护技术指标，而取得这些技术指标需要相当的检测装备和高级专业技术人才；同时为了保证审计结论的客观性和权威性，减少审计风险，需要权威环保专家的支援和指导。因此，审计部门要建立与其他部门包括专家的工作联系机制，建立专家储备制度，实现与专业机构、专业部门的合作联动。环境审计方式应以联合审计为主，即审计机关联合环境保护局、律师事务所等单位，聘请环境工程技术专家、律师等加入环境审计工作，利用他们的熟悉专业技术知识和法律知识的优势，提高环境审计的效率、效果和权威性。
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