小金库的查处与整治对策
简介：近年来，随着我国社会主义市场经济的建立和逐步完善，社会经济各个领域都得到了飞速发展。但伴随着市场竞争的日趋激烈，与之相配套的法律法规体系未能及时建立、健全，经济领域的一些违纪违法现象屡屡出现，其中部门和单位私设“小金库”具有一定的代表性。“小金库”的资金来源多 ...
近年来，随着我国社会主义市场经济的建立和逐步完善，社会经济各个领域都得到了飞速发展。但伴随着市场竞争的日趋激烈，与之相配套的法律法规体系未能及时建立、健全，经济领域的一些违纪违法现象屡屡出现，其中部门和单位私设“小金库”具有一定的代表性。“小金库”的资金来源多种多样，保管方法也具有一定的隐蔽性，其危害之大，影响之深，已到了不得不加以整治的地步。本人在多年的审计实践中，参与查处过“小金库”，其中有两个单位的“小金库”现象最为典型，下面就此谈谈对“小金库”的认识。
一是行政主管部门借设立下属单位的形式，转移资金，设置账外账，形成事实上的“小金库”。笔者曾对某主管部门进行审计，并对与其无经费缴拨关系的下属某服务中心进行了延伸审计，发现该中心往来账上挂了100多万元的应付款。经核查，该款项是三年前由其主管部门以补助费的名义下拨的。为了查清该款项的来龙去脉，我们又追查了主管部门以前年度的账目。查明该款项以“补助下级支出”的名义，直接列入当年经费支出，并报同级财政部门予以了核销。至我们审计时，此笔资金已游离于该行政主管部门的行政大账，成为账外账。因此我们认定：这是在加强银行帐户管理（一个单位只能设立一个支出户）的情况下，行政主管部门为了规避开设账户的有关规定，通过新设下属单位，开立银行账号，虚列支出，转移资金，设置账外账。随着时间的推移，形成事实上的“小金库”，达到使“小金库”合法化的目的。
二是利用从劳务公司开具的劳务发票套取现金，设置“小金库”。在对某国有企业审计时，我们发现该企业全年劳务费支出达600多万元，该企业解释为用于支付由劳务公司代为组织的临时工工资，并提供了相关的工资发放表和附件，表内内容繁多，计算复杂，金额核算精确到角分，表面上看不出丝毫问题。但我们并未依赖企业提供的数据资料，而是进行了认真细致地调查。调查反映，该企业确实使用了临时工，从事搬运工作，但发现临时工人数及工作量与发放工资存在不相符的地方。为了进一步证实我们的判断，我们将企业提供的资料输入到EXCEL中，通过排序，经过严密核对后，发现劳务公司开具的发票是联号的，于是我们又进一步将该企业全年原材料进出量及产成品的产销量进行了测算，发现该企业提供的使用临时工的数量远远大于实际应使用量。在大量证据面前，该企业不得不承认利用劳务发票套取现金，设置“小金库”，用于发放奖金、福利和请客送礼的事实。
上述两个案例，还不能完全概括“小金库”的全部，目前部门和单位以各种形式、手段设置“小金库”，大有愈演愈烈之势，扰乱了正常的经济秩序，并向政治生活漫延，成为滋生腐败的源头之一，其危害性是有目共睹的。为什么在国家三令五申不容许设置小金库的禁令下，仍有人铤而走险呢？其原因是多方面的，但深层次的原因：
一是市场经济的不完善和相关法律制度的不健全，为“小金库”提供了生存条件。市场经济的发展，要有与之相适应的公平竞争的法制环境来维护，但我国正处于经济转型阶段，企事业单位正进行全面的改制，原有的法律法规已不相适应，新的法律体系还未真正形成，致使大量的非法或非公平的竞争手段（如现金回扣或现金行贿）渗透到市场经济中来，“小金库”便成为非公平竞争的重要形式。
二是有法不依，有章不循，人治大于法治，使得“小金库”，查出难，处理更难。早在1995年，国家财政部、审计署、中国人民银行就对清理检查“小金库”作出了具体规定，在一定时期内，对维护正常的经济秩序起到积极作用。但由于长期以来执法监管部门的重查轻罚薄惩的做法，使得法律的威慑力弱化，加上庞大的人事关系网往往也将查出的结果化为乌有，严重影响了清查“小金库”的力度。
三是中国几千年封建传统观念带来的奴性意识，加上国家就业形势的严峻性，使得知情的财会人员在国家利益、单位利益与个人利益发生矛盾时，首先考虑的是自已的切身利益，其次是单位利益。因而对违规违纪现象，往往是不会去坚决抵制或予以揭发的，相反会迎合单位领导的意图，制造假账，逃避调查，设置取证障碍，加大 “小金库”的查处难度。
综上所述，“小金库”的产生有其社会和人为因素，为了达到整治和杜绝“小金库”的目的，我认为应从以下几方面着手。
一是建立健全与市场经济相适应的公平竞争机制和相关法律法规体系，为企业创造公平竞争的外部环境，使得市场经济中的官商勾结、金钱行贿促销等违法违规行为无用武之地。要建立主要负责人责任追究制，对情节严重的，应追究党纪政纪责任；对触犯刑律的，应移送司法机关，追究其刑事责任。只有强化法律法规的“刚性约束”，才能真正起到威慑和震动作用。
二是加强相关人员的法纪教育。对单位主要负责人，要加强法制观、政令观、道德观的教育，加强任期内经济责任审计，完善无记名测评制度。对财会人员，应加强法律和职业道德的教育。主观上应着力解决好自身法制观、职业道德观与个人利益的矛盾；客观上应改革现行的会计人员管理机制，推进会计委派制，为他们创造良好的工作环境，在发挥其核算职能的同时，注意发挥他们的监督权，杜绝“小金库”的发生。笌
三是建立合理有效的监管体制，加大监督力度。从目前看，现行国家经济监督体系中，查出“小金库”的主要是审计部门，而其他部门，由于其专一性，查出“小金库”的机率很小。如我们查出的某单位“小金库”是在税务部门去过多次、经历过两次社会审计和年报验证之后。就单位的内审机构而言，大部份形同虚设，特别是涉及到本单位切身利益时，他们的立场是不言而喻的。社会审计追求经济效益的性质，使其只看账理账，不查问题；财税部门只注重国家财政收入收缴的专一性；纪检监察部门只是事后的处理机关，并不是真正意义上的监督机关，这就严重地影响了经济监督的效果。因此，有必要建立一套各执法部门能相互利用检查信息的有效机制，充分发挥各监督部门的作用，加强事前、事中、事后的监督，防患于未然。
四是加强对现有执法人员的知识培训，提高其综合素质。随着社会经济的发展，“小金库” 的设置也更具隐蔽性，对执法人员提出了更高的要求。所以应不断加强法律知识和专业知识的学习，以适应形势发展的需要。同时,执法人员应改变以往的思维定势,采取超常规的方法去查账。以前那种单纯依赖就账论账的查账方法，虽可以做到严谨细致，但不能真正深入其中，发现更深层次的“小金库”。
五是加强执法部门的监督力量和审查权限。在目前的法律框架下，我们查处“小金库”的手段和权限还非常有限。就国有企业、集团公司而言，关联单位过多过滥，再加上派生出来的各种独立或非独立的核算单位，为查处“小金库”增加了一定的难度。但事实上，我们正是通过对关联单位或非经营性单位的延伸审计找到突破口，查出“小金库”的。同时对一些单位的审计权限的界定还比较模糊。有限的审计力量、在一定的时间内要做到审计全面到位是很难的。因而对经济执法部门在队伍建设、审计范围、查处权限等方面给予法律层面上的全面支持显得尤为重要。这样既可以扩大查处面，又可以把问题查深查透，避免不必要的审计风险。
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