贯彻实施《会计法》 强化会计监督
简介：今年是《中华人民共和国会计法》（以下简称“《会计法》”）颁布实施20周年。20年来会计法》贯彻实施对规范会计工作，强化会计监督起到了很好促进作用。无论是1985年制定的新中国第一部《会计法》，还是1993年和1999年修订《会计法》都设立“会计监督”一章内容，对会计监督的主体 ...
今年是《中华人民共和国会计法》（以下简称“《会计法》”）颁布实施20周年。20年来会计法》贯彻实施对规范会计工作，强化会计监督起到了很好促进作用。无论是1985年制定的新中国第一部《会计法》，还是1993年和1999年修订《会计法》都设立“会计监督”一章内容，对会计监督的主体、权限、内容和依据等作出了专门性的规定。可以说，在我国，会计监督是由法律赋予的，具有强制性，这与西方市场经济国家是有着本质区别的。随着《会计法》修订完善，《会计法》中会计监督内容和条款进一步丰富和加强，但《会计法》颁布实施20年来，即便是1999年修订以来，会计违法行为仍然屡禁不止，会计信息失真，尤其是蓄意的会计造假行为已经成为市场经济中的一股“毒瘤”，成为整个社会的一种公害。面对这种会计造假现象，我们如何构建一个有效的会计监管体系是贯彻实施《会计法》的关键。
一、加强会计监督，维护和规范市场经济秩序的重要意义。
《会计法》是我国社会主义市场经济的重要法律，在社会经济活动中起着基础性作用。《会计法》的实施不仅是推进依法治国的重要措施，而且是规范市场经济和会计秩序的重要法律保证。当前，由于复杂的经济、社会和思想原因，会计违法现象比较普遍，造成会计信息失真、会计秩序混乱，危害了投资者、债权人、社会公众的利益，损害了企业信誉和投资环境，也给国家的宏观决策和调控带来误导，严重干扰了市场经济秩序。自有天下之经济，便必有天下之会计。经济世界有多大，会计世界也便有多大。今天在市场经济下，由于投资主体的多元化、国际化，虚假会计信息轻则影响一个单位，重则影响一个地区，甚至世界经济。东南亚金融风波、美国“安然事件”以及我国资本市场上频频发生的会计造假，一次又一次地证明了这一点。如果每一个单位会计工作好，其资本运动秩序就好，这就为整个市场经济的正常发展提供了基础保证；反之，会计秩序混乱，信息虚假，整个市场经济就失去了基础保障。因此，我国在会计立法时就设立了“会计监督”方面的规定，从法律上明确会计监督的重要地位，以此来保证会计资料真实完整和会计信息质量。
《会计法》明确了会计工作两大基本任务，就是进行会计核算和会计监督。会计核算是指会计对一个单位资金运动的过程和结果进行确认、计量、记录和报告等活动，它在整个会计工作中起着基础性的作用，是实现其他会计职能的前提；会计监督是指会计利用记录和核算所生成的信息对经济活动进行分析、检查和评价等活动，它既是会计的一项基本职能，又是经济监督的重要组成部分。会计监督职能的实现寓于处理和利用会计信息之中，从“会计的本质是一种管理活动”这一科学的论断出发，应当说，会计监督才是会计工作的灵魂和核心。
《会计法》的突出变化之一是确立了国家政府、社会和单位内部三位一体的会计监督体系，明确规定了财政等部门在会计监督中的法律地位、职责权限及会计监督的主要内容，特别是赋予国务院财政部门及其派驻到各地的财政监察专员办事处，在发现重大违法、嫌疑时帐户查询权，无疑为有效实施会计监督提供了强有力的执法保障。为保障各级财政部门有效实施会计监督，财政部公布了《财政部门实施会计监督办法》，明确了县级以上财政部门负责本行政区域的会计监督检查，并依法对违法会计行为实施行政处罚；财政部门应当建立健全会计监督制度，并将会计监督与财务监督和其他财政监督结合起来，不断改进和加强会计监督工作。所有这些法律、法规、规章的制定都为会计监管工作提供了法律依据。
加强单位内部会计监督是《会计法》对各单位的法律要求，具有重要的现实意义。近年来，出现了携款外逃、挪用公款赌博、转移资金炒股等犯罪案件，原因之一是单位内部会计监督机制弱化所致。我国建立和发展社会主义市场经济体制，必须重视和加强各单位内部会计监督控制系统，这是管理现代化、科学化的重要标志。
从会计监管的作用机制来看，对会计师事务所和注册会计师的监管，核心内容是要维护和增强其独立性，一方面可尝试改变目前由客户直接聘请注册会计师的做法，另一方面则要对未能独立、勤勉、公允地履行职责的会计师事务所和注册会计师进行严厉的处罚，并积极引入民事赔偿制度。
二、会计监督的主体、目标和对象
会计监督的目标就是保证会计资料的真实完整，也就是确保会计信息的真实性、及时性、充分性和公平性。真实性要求会计核算应当以实际发生的交易或事项为依据，如实反映企业的财务状况、经营成果和现金流量；会计信息所揭示的内容应当和事实相符合、相一致。及时性要求会计核算应当及时进行，不得提前或延后；充分性要求财务报告应当能够全面、完整地反映企业的财务状况和经营成果；公平性要求会计信息的披露应该是面向所有市场参与者的公开和公平披露，而不是面向特定市场人士的选择性披露；各类市场投资者有平等地获取的一切信息的机会，在充分了解情况的前提下，做出理性的投资判断，公平地参与交易和竞争。
政府会计监督的主体主要是县级以上财政部部门。县级以上财政部部门在会计监管活动中主要承担以下职责：一是负责会计监管规范的制定，具体包括制定会计准则和会计制度等；二是建立会计监管机构，组织实施会计监管，包括直接实施会计监管和授权有关机构实施会计监管，惩处会计活动中的违法者，保证市场经济中会计秩序的规范运行。根据《会计法》规定，政府是会计监管的主体，但并非是惟一的主体。
注册会计师及其会计师事务所、注册会计师协会等作为非政府机构的会计监管主要是对所审计会计资料起鉴证作用。注册会计师是依法取得注册会计师证书并接受委托从事审计和会计咨询、会计服务业务的执业人员，无疑，他们所从事的审计业务是会计监管活动的一个重要组成部分。会计师事务所是依法设立（可以是合伙制，也可以是有限责任公司）并承办注册会计师业务的机构，注册会计师执行业务，应当加入会计师事务所；因此，会计师事务所是一类承担合伙责任或有限责任的会计监管主体。注册会计师协会是注册会计师的行业自律性组织，其主要职责是：依法拟订注册会计师执业准则和规则；支持注册会计师依法执行业务，维护其合法权益，向有关方面反映其意见和建议；对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查等。注册会计师协会对注册会计师、会计师事务所进行的监督和管理，实际上是注册会计师职业进行自律性监管的一种基本模式。但是从近年来中外证券市场所发生的财务舞弊案来看，注册会计师及其所依附的会计师事务所在其中均扮演了极不光彩的角色，并一度成为整个市场关注的焦点，琼民源事件中的中华所、银广夏事件中的中天勤所、安然事件中的安达信所等莫不如此。这就从实践的层面给我们提出了一个非常严峻的问题：现行的以自律性监管为主导的注册会计师职业监管模式还能不能坚持下去？政府职能和行业协会的非政府职能必须要有清楚的界定，以避免将“政府背景”演变成“政府干预”。
会计监管的对象和内容是会计监管的客体，具体指市场的参与者以及他们在市场上的会计活动和行为。会计监管的对象主要指市场的参与者，包括某些其本身就是会计监管主体的市场参与者，如注册会计师和会计师事务所等；会计监管的内容则主要指会计监管对象在市场上的一切会计活动和行为，以及由这些会计活动和行为所产生的各种关系和后果。
三、目前会计监督现状不容乐观
《会计法》颁布实施以来，特别是1999年修订新《会计法》实施后，一些单位和会计人员，在加强会计执法、整顿会计秩序、提高会计信息质量方面，仍然存在着认识上的滞后现象，认为随着政府职能的转换，财政部门不应再直接管理企事业单位的具体会计工作，对财政部门开展的有关会计管理工作不够重视，特别是对《会计法》执行中涉及的会计人员管理、会计制度管理等具体工作，不愿意主动接受监督管理。
作为监督管理部门，对加强《会计法》执法监督工作，也不同程度存在认识上的差距，如对实施全社会会计监督管理工作有畏难感，认为现在市场经济快速发展，多种经济成份并存的格局已经基本形成，特别是在一些地方保护措施下，财政部门开展有关会计监督管理工作很难抓出成效。再如有关综合经济管理部门认为《会计法》的执法等只是财政部门一家的职责，与己无关，就是财政部门内部，也有少数同志存在会计管理是会计管理部门自己的工作，存在会计管理、《会计法》执法工作孰轻孰重很难界定的模糊认识。
根据《会计法》规定，县以上财政部门管理本行政区域内的会计工作，相应的《会计法》执法对象却是所有经济组织。随着财政退出企业单位微观经济管理领域后，行使会计工作监督管理的职能主要由各级财政部门所设会计管理机构来承担。这就造成了直接从事会计工作监督管理的力量与《会计法》的执法对象数量众多之间的不对应，从而出现了一些会计管理上的具体措施等在制订上能及时到位，但监督、落实上总处于滞后的被动局面。
随着经济体制改革的深入，原有的计划经济向社会主义市场经济转变，大量的国有中小型企业改革、改制、改组为股份有限公司、有限责任公司、民营私营企业等，个私经济大量涌现，成为我市社会经济的重要组成部分，多种经济成份并存的局面已经形成。原有的会计监督与管理体系也随之出现了新的变化，简单采用原来相对固定的管理体系开展会计监督管理工作，存在很多矛盾，难以达到预定的效果。必须建立一整套行之有效的《会计法》执法监督体系，来确保《会计法》的顺利贯彻实施。
四、建立会计监督执法体系的思考
《会计法》对会计监督要求进行了规定，即政府监督、社会监督、单位内部监督相结合。《会计法》明确规定，县级以上人民政府财政部门管理本地区的会计工作。因此，《会计法》的执法主体很明确，就是市或者辖市(区)财政部门。财政部门要明确并落实部门负责制，指定专门部门管理《会计法》的执法情况。加强《会计法》执法工作的制度化建设，针对会计监督与管理中存在的情况与问题，制定相应的制度。一是财政部门建立完善内部管理制度，对本行政区域内《会计法》的执行情况、违法情况等进行反映与监督，及时总结分析。改进和完善会计工作管理制度，逐步推进公示申报制监管模式。目前的会计管理工作，都是沿用原有的管理渠道，采用逐级向下布置、个人(或基层单位)逐级向上申报的管理形式。这种管理模式已经很难适应今后会计管理工作需要。在市场经济进一步发展的情况下，执法体系相对性固定与执法对象经常性流动的矛盾将更加突出。因此必须在会计监管、特别是《会计法》执法中大力引进公示制度，使会计执法行为与经济形势发展的需要相适应，才能全面提高《会计法》执法工作的效率。
同时要加强财政、税务、审计、人民银行、证监委等部门之间的协调配合。税务部门是从税收的角度对有关单位实施会计监督检查，有专门的税务稽查队伍，通过依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务进行税务检查，及时发现单位违反《会计法》的情况和问题，审计部门在审计业务开展中，对行政事业单位是否遵守《会计法》也能及时反映。地方财政部门要充分发挥税务、审计等部门的作用，部门间相互配合，对《会计法》的执行情况进行集中整治，实行联席会议进行违法案件的分析与处理。
加强对会计师事务所注册会计师审计成果的抽查力度，明确注册会计师在执业中承担《会计法》执法情况检查的义务。
要充分发挥单位内部会计监督机制的作用。加强企事业单位的内部监督，对《会计法》的顺利贯彻、对《会计法》执法工作的正常开展具有重要的意义。充分发挥内部会计监督的作用，促进其内部控制制度的制订、修订和贯彻。
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