完善我国政府审计结果公开机制的思考
简介：
【摘要】本文在阐述了实行政府审计结果公开制意义的基础上，揭示了我国实施审计结果公开化面临的问题，并提出了完善我国政府审计结果公开机制的建议。
【关键词】政府审计 审计结果 公开机制
政府审计结果公开机制是经批准的政府审计结果向社会公众提供过程中的 ...
【摘要】本文在阐述了实行政府审计结果公开制意义的基础上，揭示了我国实施审计结果公开化面临的问题，并提出了完善我国政府审计结果公开机制的建议。
【关键词】政府审计 审计结果 公开机制
政府审计结果公开机制是经批准的政府审计结果向社会公众提供过程中的一系列正式规则、非正式约束和它们的执行机制的总称。国家审计署为进一步加大审计结果公开的力度，于2003年审计署发布的《2003～2007年审计工作发展规划》中规定：“审计系统要大力推行审计结果公告制度。到2007年，除涉及国家机密、商业秘密及其他不宜对外披露的内容外，做到所有审计和专项审计调查项目的结果，全部向社会公告。” 公开政府审计结果[①]是近年来我国公共信息透明度提高的最突出表现，是我国强化公民对国家行政和财政财务监督的重大举措。
一、政府审计结果公开机制的意义
政府审计结果公开机制的意义不仅在于它改变了政府审计结果的沟通模式，更为重要的是审计结果公开机制实现了审计监督机制与舆论监督机制的有机结合，将会强有力地制约和监督政府权力、增强对政府公共财政管理的监督效果，充分发挥审计的威慑作用，从而促进政府行政方式的转变。政府审计结果公开机制的运行使得政府审计机关由消极地应政府行政机关以及人大的要求提供审计结果，变为积极地向社会公开。 “阳光是最好的消毒剂，灯光是最好的警察” 美国大法官布南代斯经典性的阐述形象地说明了监管及其信息透明度的要义。政府审计结果公开机制提高了政府审计结果的可获得性，保障了社会公众对公共信息的知情权，可以充分发挥群众监督和舆论监督的作用。
政府审计结果公开机制的作用是双重的，其有效运行同样会促进政府审计机关的受托责任的履行。政府审计的本质是接受人民的委托，肩负着向社会公众提供关于政府公共责任履行状况信息的公共审计服务。审计结果是政府审计机关工作成果的最终反映，将其公诸于众，同样可以提高审计执法透明度、改善审计环境、增强公众对政府和审计机关的信任程度，从而完善审计监督机制，促进政府审计质量的提高。 二、我国政府审计结果公开机制中存在的问题
（一）政府审计结果公开缺少法律上的“硬约束”
《审计法》中规定：“审计机关可以向有关政府部门通报或向社会公布审计结果。”这是我国最早涉及审计结果公开化的法律文件，但没有涉及对审计结果公告内容的具体描述。该法在规定中对“公布”采用了“可以”的表述，使得公开的责任成为带有任意性的自由裁量，这实际上导致国家审计监督仍然限于内部监督的情形，弱化了法律制度应有的强制性。2001年颁布的《审计机关公布审计结果准则》和2002年颁布的《审计署审计结果公告试行办法》等规范性文件，虽然规范了文本，向社会公告审计结果的行为，成为审计结果公告的重要依据，但这些规定、制度在立法层次上属于部门规章，其操作依据的法律地位和效力明显低于法律和行政法规，内容变动频繁，执行的随意性较大，缺乏法律应具有的约束力。法规用语要求准确、严密，执行者必须严格遵守和执行其规定，无法根据自身需要利用其中用语的模糊性来满足自身的利益。我国目前出台的审计公告中的有关规定却无法作到这些[②]，缺乏制度法规的严密性和实施程序的具体规定。
（二）政府审计结果公开的程序缺乏规范性
这里所关注的审计结果公开程序主要是指政府审计结果从最终形成到正式对公众公开中间所经历的一系列环节及其先后次序。
目前与政府审计结果公开相关的法规只是笼统地强调了公开的审批程序，然而实际做法中的公开程序也大都是非透明的，所以公开程序非规范性的问题非常明显。具体表现为：程序控制过于单一，单纯突出审批程序，忽视公开程序的整体性安排，比如预公开程序等；审批程序透明度低，没有突出听证环节；对已明确的各环节任务的完成没有严格的时间限定；对于重要事项和一般事项的划分不明确。此外审批程序过于繁多，将会导致无法真实、全面反映审计结果。《审计署审计结果公告试行办法》第六条规定了审计结果公告应符合的审批程序，这就造成每年向人大报告的审计结果往往要经过审计机关、政府层层审核把关，而很多问题在审核把关中被截留，使得审计结果难以及时、准确上报，对外公布的审计结果，不能全面真实地反映审计情况。
政府审计结果公开程序是整个公开机制的起点，其非规范化对审计结果公开的及时性、风险性以及信息的可信度都会产生直接消极影响，同时也会给危害公众的“潜规则”的产生以可乘之机。
（三）公开与保密之间的尺度难以衡量
《审计署审计结果公告试行办法》第八条规定，“公告审计结果应当依法保守国家秘密和被审计单位及相关单位的商业秘密。”虽然保守审计秘密是严肃执法、公正办案的客观需要，但是公开与保密之间没有明显的冲突。因为审计结果必然涉及很多国家财政财务收支的内容，公告后对于是否违反了公告规定而泄露了国家机密，影响国家和社会的安定团结没有一个确切的标准，所以衡量保密的程度很难确定。把握执行公开的层次、保密程度的尺度是处理好公开与保密之间问题的关键特别是涉及到一些重案和要案。目前我国对审计密级的确定不规范，对审计信息秘密的性质、重要程度把握，没有相应的执行程序。
（四）信息反馈机制弱化
政府审计结果公开机制是一个双向的信息沟通的循环模式，不仅包括信息发出的传递机制，还包括信息反馈机制。传播的价值是在传者与受众的相互作用中实现的，传播的本质就是传播者与传播对象之间的一个相互交流、沟通和影响的双向过程。 但信息反馈机制在目前的公开机制中属于薄弱环节。在现有的关于审计结果公开的准则与规范中没有任何关于审计结果信息反馈问题的规定和指引，说明审计机关并没有充分重视开发反馈资源。反馈机制的弱化使得审计机关无法利用这条通道与公众进行沟通，这对审计结果本身的优化和信息传递机制的改进以及传播者对自身的调整会造成很大的损失。 三、对策与建议
（一）完善审计法，强化审计结果公开的硬约束 应该将审计法中审计结果公开的“软约束”变为“硬约束”，即应该增加明确的审计结果必须公开的条款，或修正原有条款的内容，为审计结果公开提供直接的法律保障。此外还应大力推进与政府审计结果公开相关的理论研究，以保证公开机制的科学性。
（二）制定、健全审计结果公开程序的具体法规 造成政府审计结果公开程序不规范的原因是多方面的，其中最直接的原因就是现有的与审计结果公开直接相关的正式规则不够完善。西方国家的实践经验是法律规范应该贯穿于政府信息公开的全过程。目前我国和审计结果公开相关的正式规则过于简单和笼统，缺少对政府审计结果公开的重要制度的详尽规定。这样就造成了审计机关在公布审计结果时，表面上是有法可依，而实际上却无章可循的困惑局面，公开的程序自然也就无法规范化。因此首先要将缺位的法律法规补充完整。从长远发展的角度看，不仅审计结果公开需要相关的法律法规的支撑，国家其他方面的信息公开也需要“法”的支持和约束，所以将缺位的法律法规补充完整是必然的趋势。西方国家的法规建设值得我们借鉴：北欧是世界上最早建立官方信息公开制度的地区，在18世纪初，就制定了《新闻自由法》，此后其他国家也先后制定了各类与信息公开相关的专门法，比如英国的《数据保护法》和《个人资料查询法》，美国的《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《保密法》等等。实践证明，制定专门法对促进和保障国家信息的有效传播起到了积极作用；其次要扩充现有的法律法规。可以在现有的具体规则和实施办法等法规中，对审计结果公开的原则、条件、范围、程序、责任后果、对新闻媒体的权利、责任、社会公众的权利、责任以及信息反馈的程序和处理等重要问题进行扩充，制定详尽的规定，以真正做到审计结果公开机制的运行不仅有法可依，而且有章可循。
（三）遵守保密原则，依法公开审计结果 按照各国保密立法普遍遵循的“公开为正常，保密属例外”原则，处理好保密和透明的关系是依法公开审计结果的关键。执行时应从国家安全、社会安定的全局利益出发，实行分类分级进行公开，有些审计结果可全部公开，有些不能全部公开，或暂时不能公开，或全部不能公开。为防止其任意性的发生应制定相关法律明确必须公布和不宜公布的内容，使审计机关做到依法公布审计结果。如，外资运用审计结果、国家重要产品涉及的财务数据、容易影响社会安定的审计结果等，要适当进行技术处理，以防泄密，给国家安全和人民生活安定带来威胁。在公告形式上，如审计机关举办新闻发布会，应当按照国家有关规定办理审批手续和登记手续，依法保守国家秘密，充分考虑可能产生的社会影响。
（四）建立政府审计机关的信息反馈机制 由于审计信息的受众比较分散和隐蔽，所以收集反馈信息有很大的难度。若要有效地收集信息，有必要采取多种方式，为公众发表意见提供便利的条件。这些可能的方式包括媒体的书面调查、通过网络调查；审计机关自身的走访调查以及通过网络平台接收公众的反馈信息等。收集到的信息首先要通过信息处理系统对其进行整理和分析，找出其中的内在联系，分析公众对审计结果需要的特点和规律，而后再作为审计机关进行决策的依据。
参考文献：
1.朱登云：《审计结果公告制度的法律研究》，《审计研究》，2004.2
2.刘明辉、常丽：《政府审计结果公开机制评析》，《审计研究》2005.2
3.赵伟江：《公共审计服务治理理念与政府审计机制创新》，《审计研究》2004.3
4.张立民、陈小林：《审计法制及其构架》，《审计研究》2004.2
5.张晓兰、兰蓉：《国家审计结果公告—必然的选择》，《财务与会计导刊》2005.3
6.葛笑天：《政府职能转变中的政府审计变革初探》，《审计研究》2005.1
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