试论国家审计公告制度及其准备
简介： 根据审计署审计工作发展规划的设想，到2007年，对所有审计项目和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其它不宜对外披露的内容外，都要对社会公告。改进现行审计报告的形式和内容，建立适合于对外公告的审计报告制度将成为未来国家审计工作的主题之一。如何正确 ...
根据审计署审计工作发展规划的设想，到2007年，对所有审计项目和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其它不宜对外披露的内容外，都要对社会公告。改进现行审计报告的形式和内容，建立适合于对外公告的审计报告制度将成为未来国家审计工作的主题之一。如何正确认识审计公告制度的内涵及其在社会主义民主建设中的作用，对今后建设和谐社会和促进廉政建设有重要意义。
一、正确认识审计公告的涵义和特征
审计公告制度是国家审计机关将审计事项按照一定的法定程序向社会公众或媒体进行发布的过程。从公告的性质上区分，审计公告属于事项性公告即只是告诉事项本身而没有遵守要求的规定。从世界审计发展的潮流看，虽然各国审计制度各异，但采取了大致相同的审计公告制度，审计公告成为各国审计工作必不可少的重要组成部分，也成为整个社会生活的一部分。我国审计公告的特点是：审计公告的主体是国家审计机关，主体事项是审计公告制度，审计公告的受众对象或主流是整体意义上的社会公众。目前，国家最高审计机关已经开始进行一定范围的审计公告，但存在的问题很多。审计公告仍处于实验阶段，要在全系统进行审计公告尚需时日。从审计署到县（区）审计局，审计公告的难度越来越大，体制对公告的制约也愈加明显。因此，建立长远的审计公告制度，需要审计工作者进行长期和艰苦的工作。虽然新闻界对审计工作冠以“审计风暴”，社会各界初次认识审计工作在社会上的影响，由此产生的关注点和期望值过高使审计部门面临较大的社会压力。对于业内人士，特别是审计管理层就需要冷静地看待这个问题。在目前的社会环境中，要使审计一劳永逸地解决社会上的各种矛盾是不现实的。作为现代审计的管理者，要从长远和前瞻的角度科学地认识审计工作的民主、法制和科学实质，使目标更清晰。对我国审计公告，要从历史、现实和未来辨证地审视，从社会主义民主建设的角度和世界审计发展的潮流认识。如果对审计公告与政治文明进行连接和解剖的话，就可以明显的看到一条清晰的痕迹：审计监督（过程） → 被审计单位（执行和反馈） → 公众（民主监督） → 政治文明（社会效果）,目标体现人民（公众）监督，促进政府廉政，体现参与管理国民经济的权力。
目前，最高国家审计机关亟待解决的问题是修定审计公告办法，逐步规范公告的形式、内容和程序，对所有审计项目和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及其它不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。同时，强化审计整改力度，扩大审计影响，形成社会合力以促进社会民主建设。从审计的全过程看，审计公告应当包括审前公告、审中公告和审终公告。审前公告是提前告示，其目的是增强公众的知情权和参与权，如大型或有影响的行业审计、区域化公共财政审计、社会关注的公益事业如慈善、赈灾等审计事项等；审中公告主要是对在审计中出现的有影响或社会关注的重大问题及时通报，达到及时沟通和防止误解的目的；审终公告是审计整体结果的通报，包括审计报告、后续审计回访和审计整改公告，目的是达到整改，全面提高。
二、全面控制审计公告风险
审计公告在促进审计工作走向现代审计的同时，加速了传统审计信息系统的嬗变。传统的审计信息是单项沟通，特点是传达速度快，发送信息不会受到另一方的干扰，能保持信息发送者的尊严等；审计公告条件下的信息是多项沟通，特点是信息准确性高，接受者有参与感，公众的参与使信息的发布者感到有外部压力。由于业务环节上出现差错导致审计风险，那种公众效应的压力是可想而知，因此，控制风险，防范于未然是当前审计公告的重点和难点。
公告条件下的国家审计风险产生的原因主要包括两个方面：一是在审计检查中产生的风险，包括财政财务审计、财经法纪审计、经济效益审计和经济责任审计等专业审计中存在的风险，主要是被审计单位在上述审计范围内存在隐藏重大违法违规问题；二是公告本身产生的风险。审计公告的内容由于特殊要求如保密等各种因素的限制，很难在内容上做到与审计报告完全一致。一旦审计报告反映的某些问题未能在公告中披露，将直接导致社会公众产生 “误受风险”，即依据公告内容理解为被审计单位不存在这些问题。就审计结果公告本身而言，其产生的后果相当于这些问题在审计过程中没有被发现。因此，审计结果公告制度下的国家审计风险模型表述为：审计风险＝重大隐瞒风险×检查风险+公告风险。其中，审计风险是审计结果公告发布后国家审计机关遭受损失或不利的可能性；重大隐瞒风险是被审计单位在审计前存在重大问题的可能性；检查风险是审计人员未发现被审计单位存在的重大问题并做出不恰当审计结论的可能性；公告风险是导致审计报告与审计公告内容之间存在差异的可能性。分析国家审计结果公告内容的形成和使用过程，公告风险主要包含以下内容：第一，安全性风险。由于可能涉及到国家秘密，国家审计报告的内容不可能做到全部对外公告，由此存在两方面的风险，一是公告后存在可能涉及国家机密、商业秘密、专利技术等不宜公告的内容，二是因对保密原则的错误理解或主观上以保密原则为借口，将可以公告的内容不对外公告。这些都可能因安全因素导致风险。第二，独立性风险。目前，我国国家审计因体制原因具有“政府内部审计”痕迹，审计公告内容的“裁量权”很大程度上取决于政府意想，其中的实质性、敏感性问题能否被公告，审计机关并不能完全独立决定。第三，误解性风险。目前，国家审计报告在通俗性上还需要改进。如果将审计报告内容不加修改对外公告，有可能过于专业甚至晦涩难懂等原因，对于社会公众来说，不可避免产生对审计结果理解上的偏差。同时，还应考虑部分媒体恶意炒作如故意夸大事实等因素造成的公众意识上混乱的风险。控制审计公告风险应搞好以下工作。一是科学评估被审计单位的重大隐瞒风险。重大隐瞒风险是决定审计风险水平的一个重要因素。审计过程中，应区分不同性质或类型的被审计单位，理清影响重大隐瞒风险的各项因素，科学评估重大隐瞒风险的大小。在审计风险水平一定的情况下，根据重大隐瞒风险的大小确定检查风险水平，进而确定具体的审计程序、方法、范围和重点。二是完善审计结果公告制度。一要明确公告内容与保密原则的合理界限，界定哪些内容可以公告，那些内容不宜公告，在“裁量”公告内容时做到有据可依。二要进一步增强审计机关的独立性，以法律或法规的形式确定审计机关对公告内容的决定权。三要有效保护好公众对公告内容的“知情权”，做到公告内容通俗、查阅方便。
三、加快审计公告后的准备工作
审计公告是“双刃剑”成为业内人士的共识。在挑战和机遇面前，做好全面准备以应对审计公告带来的各种突变十分必要：
一是战略思维准备。战略思维准备是推动审计公告的重要软因素，这种软因素的作用是潜移默化的，对今后审计队伍的建设有着相当大的影响。按照我国审计工作的发展设想，经过20年的努力，到我国建立起比较完善的社会主义市场体制之时，应当具备较为完善的中国特色审计工作模式；在此基础上到本世纪中叶全国基本实现现代化时实现审计工作现代化，使我国审计工作名列世界前茅。这对我国审计工作者提出了一个重大的战略思维问题，审计干部战略思维能力的好坏直接关系审计事业的成败，与每个人、每个领导者息息相关。战略思维能力主要包括战略洞察力、战略分析力、战略综合力、战略统筹力和战略决断力。其中前三项主要是衡量干部的基础决策能力，后两项主要是衡量领导干部的决断能。
二是思想观念准备。对还处于发展中的我国审计来说，思想观念准备应是所有准备中最重要的一个，从根本上就是要更新审计思维，在思想观念上有一个重大的突破。审计公告制度在西方已经成为其审计制度的一个重要部分，它与社会的民主制度和舆论监督是紧密相连。因此，必须要在思想观念上有充足的准备，它是审计事业发展与社会主义民主建设的重要一环。摒弃那些与时代要求不相适应的旧思想、旧观念、旧思路和旧做法，积极适应新时代的要求，加速审计事业的发展。
三是审计技术准备。如果说，审计公告是推动审计工作的一个外部因素的话，那么，审计技术就是支持审计工作的发动机，必须激活并灵活地运用它。对于审计技术的认识，针对不同的人、不同的审计机关可能存在不同的认识。但是，各地审计机关应当有向审计科学化方向迈进的总体思维。一是要全面研究审计管理的内在规律，合理整合审计资源，不断提高审计工作效率。二是实行科学的审计管理，防止计划与实际的脱离或“拍脑袋”。三是制定审计信息化战略，积极推进计算机审计，加快审计数据库和信息化的建设，为建立中国特色审计工作模式打基础。四是积极探索效益审计方法，为进一步开展审计结果公告工作提供更好的审计品种和产品储备，提高审计的穿透力和权威性。
四是廉政保障准备。“欲影正者端其表，欲下廉者先其身”。审计公告的目的是将审计结果向全社会公告，对于未来审计工作而言，廉政保障是审计工作的铠甲。一是要进一步坚持和完善审计工作“八不准”纪律，使之成为提高审计工作质量的试金石。二是坚持从严治理审计队伍，树立正人先正己的思想观，提高审计队伍的整体抗腐能力。三是围绕一个总体目标即围绕审计署五年发展规划，进一步提高审计人员思想道德；突出两项重点工作，即外抓审计纪律，内抓审计机关管理，前移关口，堵塞漏洞；抓好三个关键环节，即用人的入口关、日常工作的监督关以及人事处理关，使审计队伍真正具备“坚持原则，敢于碰硬，客观公正，严谨细致，廉洁自律，甘于奉献，与时俱进，开拓创新”的良好素质。
五是领导艺术准备。从某种程度而言，审计公告就是对领导及其水平的公告。因此，现代审计不仅需要现代的思维，更需要现代的领导艺术，只有这样，才能使现代审计的观念、方法融入到审计实践中。强调审计领导艺术对审计事业的重要性，是审计结果公告的一个重要关键点。领导艺术的特点是因人而异，随机性强，非程序化和非模式化。具体表现为，一是灵活性，“用之于妙，存乎于心”。二是创造性，不守成规，善于创新。三是综合性，具有高超的知识和技能的综合运用能力。四是实践性，不臆想，善实践。正如毛泽东同志所说的那样：“领导人员依照每一个具体地区的历史条件和环境条件，统筹全局，正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序，并把这种决定坚持地贯彻下去，务必得到一种结果，这是一种艺术。”因此，审计领导艺术存在于非模式化的软组织中，但又有着模式化知识的内核，需要审计领导者认真去研究和体会。
六是心理精神准备。面对纷繁复杂的社会生活和审计环境，审计人员如何在心理上对审计公告做好准备十分重要。虽然审计公告是一张公告纸或一个网页，但结果有可能使审计人员直面突如其来的舆论、被审计单位或有关权力部门质询等压力。因此，心理准备对未来审计人员素质提出了更高的要求，是感觉、知觉、记忆、思维、情感、性格、能力的综合体现。如何做好心理准备，关键是培养审计人员的良好心里素质，包括坚强的意志力、较强的思维力、丰富的想象力和健康的自我意识。
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