构建有效的上市公司会计信息披露监管体系
简介：【摘要】上市公司会计信息披露的监管对于保证我国证券市场的健康稳定发展起着至关重要的作用，然而，由于监管机制上的不完善，我国现有的监管体系还不能充分有效地发挥作用。本文针对目前我国会计信息披露监管存在的问题，提出以会计信息披露监管目标为中心，从四个方面构建有效的 ...
【摘要】上市公司会计信息披露的监管对于保证我国证券市场的健康稳定发展起着至关重要的作用，然而，由于监管机制上的不完善，我国现有的监管体系还不能充分有效地发挥作用。本文针对目前我国会计信息披露监管存在的问题，提出以会计信息披露监管目标为中心，从四个方面构建有效的上市公司会计信息披露监管体系。
【关键词】监管体系 监管目标 法规体系 运行机制 保障机制 惩罚机制
我国证券市场经过十多年的发展,已逐步走上了规范的公开披露信息轨道。但近年来，上市公司会计信息披露问题层出不穷、屡禁不止。随着“郑百文”、“银广厦”等恶性虚假披露事件的曝光，监管不力问题已成为无法回避的焦点，这些都不可避免地影响了我国证券市场会计信息披露监管制度的效率。监管失效既有监管制度目标事实上的错位、监管所需的配套法律法规不完善，又有监管部门的处罚力度不够等原因。本文以会计信息披露监管目标为中心，力图从以下四个方面构建有效的上市公司会计信息披露监管体系。
一.确定会计信息披露监管目标
构建有效的上市公司会计信息披露监管体系，首要之举是明确会计信息披露的监管目标，增强监管目标的稳定性，走出监管目标多元化多变性误区。按照“国际证券监督管理委员会组织（IOSCO）”的原则，证券监管目标有三个：第一，保护投资者利益：第二，确保市场公平、有效率和透明：第三，降低系统性风险。投资者作为证券市场的主要参与者，如果他们的利益得不到保护，就不会积极介入，不介入自然也就不会有市场。基于这样一个基本的逻辑关系，保护投资者利益就成为证券市场监管的首选目标，会计信息披露监管作为证券市场监管活动中一个主要的、专门的领域，会计信息披露监管的目标也应服务或服从于证券市场监管的总体目标，定位于保护投资者利益。保护投资者利益的关键是信息披露问题，高质量的会计信息披露将有助于保护投资者利益，提高证券市场效率。
在中国的证券市场上，中小投资者作为证券市场的主体，其合法权益能否得到有效保护，决定着证券市场能否有效健康、可持续性地发展，因此我们要将保护投资者尤其是中小投资者的合法权益，作为构建我国上市公司会计信息披露监管体系的立足点。
二.建立实现会计信息披露监管目标的有效机制
（一）完善会计信息披露的法规体系
健全完善的会计信息披露的法规体系是做好资本市场信息披露工作的重要基础,基础稳固了,资本市场的会计信息披露才能有制度保障,投资者投资资本市场的信心也才能更加坚定。
1．改进和完善规范会计信息披露的证券立法。修订《证券法》和《公司法》中已不适应市场发展的条款,出台相应的实施细则使之更具可操作性,尽快与国际接轨,引入民事诉讼和民事赔偿机制,强化民事赔偿制度等。进而确保会计信息披露监管确有法律依据，形成较完整的法律体系，保障监管手段的有效实施。
2．完善会计准则体系和会计信息披露规则。对会计准则和会计信息披露规则进一步细化和修订，特别是要注意结合我国证券市场的发展现状，增强规则对实际的指导性；同时还要尽快减少真空地带。一方面要检视己经颁布的会计准则，寻找并填平其中的真空地带。另一方面是检视当前的实际，寻找其中的新情况、新交易、新事项，并及时制定相关的会计准则。在会计准则体系构建上，进一步推动具体准则的制订，以使之能对会计实务作出较为全面之规范。
3．建立和健全审计准则体系。在维持现有独立审计准则与国际惯例接轨前瞻性和科学性基础之上，结合具体国情，修订和细化审计准则，确保审计准则的现实可行性；考虑到整体注册会计师专业素质良莠不齐问题，有必要在准则建设之外制定一些配套措施，为注册会计师创造更好的职业环境。
目前，财政部发布了39项企业会计准则和48项注册会计师审计准则，标志着我国与国际惯例趋同的企业会计准则体系和注册会计师审计准则体系正式建立。从此次发布的准则目录即可看出，不少准则涉及的事项都是近年来在经济发展中出现的新事物、新手段或新途径。新会计准则，从信息披露这一关键环节入手，对原有的财务报告披露要求作了全面的梳理和显著改进，创建了比较完整的财务报告体系，准则对信息披露时间、空间、范围和内容的全面系统的规定，将促进企业不断提高会计信息质量和透明度。考虑到新的会计准则对上市公司会计确认、计量和报告带来的变化，相应地及时修改信息披露的相关法规，使得上市公司财务指标的计算及会计信息的披露尽可能地与会计准则的要求协调一致。对于此次同时建立的我国注册会计师审计准则体系，包括鉴证业务准则、相关服务准则和会计师事务所质量控制准则,这有利于促进中国注会业的执业水准，当然也赋予了注册会计师更多的责任。两大准则体系的发布实施，将导致中国上市公司的会计信息披露质量有一个巨大飞跃，为进一步强化监管工作提供了有力支持。
（二）建立上市公司会计信息披露监管运行机制
建立有效的监管体制不仅要完善法律法规体系，还应明确各监管部门的职责和权限，加强各部门的沟通和协调，保证会计信息披露监管有效运行。
对证券市场信息披露进行监管的主体各有自身的优势，也都有一些缺点或能力不及之处。它们在对信息披露进行监管时能够互补，在问题发生的不同阶段起不同的作用，缺一不可，共同构建上市公司会计信息披露监管运行机制。有效监管制度对与上市公司有关的信息从产生到最终向市场公布的整个过程应该处处防范,层层监管。会计信息披露须经过三道监管，首先是上市公司的内部监管，如独立董事的设立、公司监事会的监督属于此类；其次是外部监管，包括注册会计师的强制性审计签证、交易所的一线监管、证监会的事后监管等。最后是社会监管，如新闻媒体监督。
1．加强内部监管，使上市公司的欺诈行为能在一开始就得到有效的抑制。一个健全的公司治理结构对于规范上市公司会计信息披露、保护投资者利益是必不可少的。为此,可采取如下措施:(1)健全董事会。应进一步完善独立董事制度,使独立董事真正发挥独立的作用,维护投资者,特别是中、小投资者的利益。(2)建立审计委员会。审计委员会应主要由公司的非执行董事和监事组成,负责对公司经营和财务活动进行审计监督,并拥有聘用注册会计师的决定权等。(3)建立董事会与管理层之间的一种基于合约的委托代理关系,明确双方的责、权、利。(4)建立和完善对经理人的绩效考评制度,形成有效的激励和约束机制。
2．外部监管作为会计信息披露监管行为的关键环节，各监管主体发挥着重要作用。在IPO阶段,证监会拥有最终审核权;在持续披露阶段,证交所处于监管的第一线，证券交易所应履行一线监管职能，明确上市公司的日常监管权力隶属于证券交易所,注册会计师则扮演着“经济警察”的角色,担当着鉴证上市公司财务报告合法性、公允性的重任。中介机构对上市公司的信息披露行为主要进行质量上的严格把关。尤其在现行核准制下，要求中介机构和公司自身严格掌握发行和上市条件，严格进行信息披露，否则他们将会面临被诉讼的危险。证监会作为证券市场信息披露监管主体中唯一的行政力量，应在市场失灵的领域中发挥作用，且在监管时应考虑监管的社会成本与社会收益,不应盲目扩大权力，造成对证券市场的过度监管，而应充分利用市场机制本身的优势，为市场力量参与监管创造良好的外部环境，并把监管的重点放在事后严格查处违规事件上，提高证监会的威慑作用。
3．充分发挥社会监管的职能作用。完善投资者监督和申诉制度，积极支持投资者行使监督权、质询权和建议权；发展机构投资者，加强投资者的监督力量；媒体可以利用其敏感的触觉，究根寻源的职业习惯，无处不在的独特的职业优势，以及法律赋予的特别权利，把第一时间得到的消息传递给社会以促进信息的对称，特别是把消息传递给社会监管体制的各个层面，使各种制衡机制能无间地合作有效地运转，迅速达到约束和控制的效果。
三.建立会计信息披露监管目标实现过程保障机制
会计信息披露监管目标的实现，制度的完善本身是一个方面，另外还要加强对制度实施过程中的监管。高质量的会计信息披露不仅需要高质量的制度安排作为前提，而且需要高效率的执行机制作为保障。
1.建立信息披露的风险预警机制。会计信息披露中可能出现的问题，虽然我们可以通过事后措施进行拯救、弥补，但是不可能消除其造成的所有损失。因此，我们应该考虑建立预警机制，加强事前、事中的监管，早日发现可能出现的问题，及时解决，这样就可以避免事件发生后可能造成的损失。建立上市公司的风险预警系统,当具有内部逻辑的众多监测指标出现异常情况时,自动发出不同种类的风险预报,并将之转化成一般投资者能够理解的信息,这样可以提高股民辨别能力，及时发现违规行为，有效地保护投资者免受损失。
2.确定监管的重点领域。目前关于上市公司会计信息披露监管的研究仍然没有形成一种切合实际的监管思路，尤其是没有找准实施会计信息披露监管的重点所在。我国监管部门应针对上市公司的行为监管提出具体的要求，并确定监管的重点领域，不失为一条加强会计信息披露监管，提高会计信息质量的现实之路。当前我国上市公司会计信息披露监管的重点应落脚在关联交易和重组收购行为以及再融资行为等方面。为确保新准则体系贯彻实施到位，把新准则体系的执行情况作为今后一个时期会计监管的重要内容，切实防止少数上市公司利用新老准则体系的转换过程来人为调控损益。
3．提高监管从业人员素质。从某种角度来讲, 即使制度很齐全,没有足够的、高素质的专职人员去执行,最终很难保证实施效果。因此,可以从几方面解决:(1)充实监管人员数量;(2)大力推进会计从业人员的诚信建设;(3)强化监管人员的专业素质,加强后续培训。其中重中之重是加强上市公司中的董事、管理层的“及时、完全、准确”的会计信息披露意识。新准则体系的颁布，国内的从业人员也将面临着巨大的挑战，对会计师职业判断的要求很高，这首先就要求监管从业人员要吃透新的准则，还要研究有关规则，提高自身的业务水平。
4．对监管者的再监管。再监管包括对监管人员行为的监管和监管部门的监管。监管者在信息披露监管过程中，其监管行为是一种垄断力量，容易导致“设租和寻租”现象的发生。另外，监管者与被监管者之间信息不对称，败德行为难免发生，这些因素都容易引起监管失灵。信用中介机构在对上市公司监管时存在一个制度性缺陷，因此本身也需受到监管。故加强对监管者的再监管，将使监管更为有效。
5．加强监管手段的技术创新。在监管上，一方面要加强事前登记和事后审核，建立严格的上市和退市制度，确保上市公司质量和退市时的债权债务清算，给投资者一个明明白白的说法。同时要把大量时间用于市场的日常监管和信息披露上来，证监会的监管要发挥行政监管的时效性，由被动管理变为主动管理，实现动态监管。加快建设上市公司信息披露电子化体系，建立会计信息披露平台，改进信息披露方式。
6．建立上市公司信息披露评级系统。评级系统应全面、准确评价上市公司信息披露的真实性、完整性和及时性。在综合评定的基础上再划分出评价等级，从而使各个上市公司信息披露的结果一目了然，不仅为外部监管，也为上市公司自律、投资者决策提供高效的参考依据。
四、违犯会计信息披露监管目标惩罚机制
1．增强信息披露违规处罚力度。安然事件后，美国2002年颁布的《萨班斯一奥克斯莱法案》对证券犯罪做出了一系列严厉的惩罚规定，包括: (1)公司首席执行官和首席财务官因编制违法违规财务报告，最高可处500万美元的罚款或者20年的监禁; (2)在政府调查或者公司破产等期间有意销毁、篡改或者伪造纪录以及破坏审计纪录的，将被处以罚款，或者20年以下监禁，或者两者并处;(3)欺诈与公司证券有关的人士，或者通过虚假或者欺骗性的借口、陈述或者承诺等方式，获取与买卖公司证券有关的任何现金或者不动产，将被处罚款，或者25年以下监禁，或者两者并处。我们也可以从加强处罚力度入手，加大会计信息披露的违规成本，形成强大的法律震慑力。
2．尽快建立健全民事赔偿制度。针对我国的法律规范中存在重行政、刑事责任而轻民事责任的现象, 应该从以下几个方面对民事责任制进行完善。(1)完善法律规范中对民事责任的规定。建议通过立法和司法解释细化证券违法行为的民事责任,对诸如原告被告资格的确定、损失范围规定、赔偿金额计算、举证责任、偿付方式等问题作出明确的规定;(2)建立合理有效的诉讼机制。在美国，小股东可以提起民事诉讼，要求证券违法者承担信息披露民事违规违法责任，我国的小股民应得到这种合理的、有效的诉讼救济。笔者建议借鉴美国的经验，确立可以操作的诉讼机制，即股东集体诉讼制度和股东代表诉讼制度，切实加强对违规信息披露者的外部约束。(3)要尽快建立证券市场投资者权益保护中心，为权益遭受损害的投资者特别是中小投资者提供法律援助，帮助中小投资者通过司法诉讼，对各种损害投资者权益的行为予以纠正，并请求民事赔偿。
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