建立我国存款保险制度若干问题研究
简介：[摘 要]存款保险制度已经成为当今大多数发达国家金融体系的重要组成部分，是维护金融体系安全的重要机制。本文从我国金融业的现状出发，首先分析了在我国建立存款保险制度的必要性，然后讨论了在我国建立存款保险制度所面临的障碍，并在此基础上提出了建立我国存款保险制度应采 ...
[摘 要]存款保险制度已经成为当今大多数发达国家金融体系的重要组成部分，是维护金融体系安全的重要机制。本文从我国金融业的现状出发，首先分析了在我国建立存款保险制度的必要性，然后讨论了在我国建立存款保险制度所面临的障碍，并在此基础上提出了建立我国存款保险制度应采取的若干措施。
[关键词]存款保险;商业银行;道德风险;措施
2006年2月底在天津召开的2006年金融稳定工作会议上，中国人民银行行长助理刘士余指出：“尽快建立存款保险制度、完善维护金融稳定的长效机制已被列为2006年金融稳定工作任务之一。”专家预计，这一制度有望在年内建立。由此可见，存款保险制度的建立在我国已经开始提上的政府部门的议事日程。
所谓存款保险制度，是一个国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，通过法律形式建立的一种在银行因意外事故破产时进行债务清偿的制度。简而言之，就是由各家存款性金融机构交纳保费，一旦投保机构面临危机或破产，就由这家保险机构为存款人支付一定限度的保险赔款。
存款保险制度是随着资本主义社会发展，国家为保护存款的安全和监督商业银行经营管理而建立起来的一种保险制度。存款保险制度始于美国，1929-1933年资本主义国家出现了经济危机，其中美国最为严重，在金融领域，社会公众对银行失去了信心。为保护存款人的利益，恢复存款人对银行的信心，美国货币管理当局建立了联邦存款保险公司。继美国之后，西方国家也纷纷建立了各具特色的存款保险制度。它的功能主要体现在三个方面，一是保障存款人的权益；二是促进投保金融机构健全发展；最终目标是维护国家金融的安全与稳定。在有效的存款保险制度下，即使发生市场波动及信心危机，在受保护范围内的存款人，也不会热衷于挤兑活动，从而大大减轻了银行的压力。
在我国传统计划经济时代，由于国有银行一统天下，而国家又一直对银行实行十分严格的保护政策，鲜有银行破产的现象。即使有个别银行破产倒闭，国家也没有让老百姓吃亏，而且对银行关门事件也采取严格的保密措施，因此存款人对金融企业保持高度的信任感，风险意识也十分低下，随着对外开放程度的扩大和加人世贸组织，外资商业银行的大量涌人将使金融机构之间的竞争更加激烈，大量缺乏竞争能力的中小金融机构将面临破产倒闭、退出市场的危险。建立我国的存款保险制度已经刻不容缓。
一、建立我国存款保险制度的必要性
（一）有利于保护存款人的利益，构建有效的市场退出机制
我国已经加入WTO，未来的银行体系将会更加多元化，但在现行体制下，非国有银行体系是否享有政府担保是不明确的，政府处于两难境地：如果为这些机构提供隐性保护，同样会出现道德风险；如果政府放任不管，可能会造成社会风险。可见，面对金融机构所有权结构变化的趋势，现有的隐性担保在存款人利益保护和防止挤兑方面的功能减弱，必须寻求一种新的救助机制和保护机制。运用存款保险对出现问题的银行进行救助，偿付破产银行的债务，不仅可以保护小额存款者的利益，稳定储户信心，还有利于完善金融机构的市场退出机制。在有问题的银行退出过程中，存款保险机构以其专业化的优势，在法律条文明文规定的规则和程序基础上运作，通过对存款人进行赔付，稳定公众对银行体系的信心，同时，使有问题的金融机构能够迅速、有序、平稳地退出市场。
（二）有利于维护公平，为各类金融机构的竞争与发展创造良好的市场环境
近年来，在国有独资银行之外，区域性股份制银行、地方商业银行、合作制银行组织等迅速发展，但在强调金融风险责任时，四大国有独资银行往往被戴上国家信用的光环，被赋予了垄断信用和垄断竞争的条件。股份制银行、地方性银行尽管机制新、服务好、资产优，但因没有国家信用支撑，社会公众总是心存疑虑，难以获得更多的资金来源。这种情况不仅在很大程度上制约了新生的中小金融机构的发展，反过来也影响国有独资银行的发展，因为没有形成良好的市场竞争环境，国有商业银行可以养尊处优，不思进取，竞争力低下。这显然不利于营造公平的金融市场竞争环境，与中国经济发展的要求是不相适的。实行存款保险制度，存款人就不会歧视规模小的新兴银行，股份制和合作制银行就能够在同一水平线上和国有、外资银行进行竞争，有利于新兴的市场化的中小银行增强实力，打破大银行垄断的局面，制造一个稳定而公平的竞争环境，也有利于中央银行实施货币政策，满足中小企业的资金需求。
（三）有利于完善银行业监管体系
自1997年下半年爆发了亚洲金融危机后，我国加快了金融改革的步伐。其中，围绕防范金融风险着眼于“预防性”的监管体系建设和相应措施已经正在实施之中。为了适应入世后的需要，我国政府曾多次宣布将加快银行业开放和保险业开放的进程。在这一背景下，为进一步完善金融监管，特别是银行业监管体系，有必要考虑在我国建立银行业监管三大措施之一的事后补救性措施，即建立存款保险制度的问题。建立存款保险制度后，存款保险机构可以分担银监会的部分金融监管职责，对被保险银行的具体业务进行监管；当出现严重信用危机或资不抵债的银行宣布被接管或破产后，存款保险机构又可以具体办理接管或破产事宜。可以想象，存款保险机构建立后，为减少保险赔偿金的支出，认真地履行其职责，对投保银行的经营活动要进行必要的监督和检查。由于其着重于事前防范而不是事后处理，因此可作为中央银行进行金融监管的补充手段和重要的信息来源，从而有助于金融监管水平的提高。
（四）有利于金融法制的建设
在发达国家，商业银行建立风险补偿制度已成为金融监管的惯例和法律规范，并成为国家法律制度不可缺乏的部分，存款保护制度就是其中重要的内容。我国长期实行的“国家担保”，既无法律约束，又无具体制度规范，没有任何条文规定，只是根据不同时期不同情况实施监督和保护，实质上是行政干预，是人治而不是法治，而且没有公开性和透明性可言。银行和公众在政府干预前不能事先知道而采取应对措施，完全丧失了经济主体应有的主动权，只能被动地接受政府的控制和安排。这种无法律条文规定的“国家担保”形式易于被人为地暗箱操作，储户作为债权人无法依法监督银行的经营行为，从而滋生了中国众多的金融犯罪案例。如果建立了存款保险制度，银行和储户都是法定当事人，在存款保险合同中明确规定存款人和投保行、存款保险机构各自的权利、义务，使各方有章可循、有法可依，减少当事人的经营随意性，有利于中国金融法制建设，可有效地遏制中国金融腐败行为，对中国金融发展将具有不可估量的贡献。
（五）有利于国家从国有商业银行的“最终担保人”的尴尬角色中解脱出来
我国的金融制度内生于计划经济体制。在长期的计划经济时期，国家垄断金融和以行政命令配置资金，实质就是政府直接干预和保护银行。这与西方国家银行自主经营、自负盈亏的国际化经营方式不相同。西方商业银行存款保险制度是产生于市场经济体制下的法律制度，它要求银行建立资本金制度和存款保险制度来共同保卫存款价值，从而形成西方现代银行两大重要的安全稳定网。而我国的存款价值的保护只能靠政府的补贴来维持，即国家对存款起着“最终担保人”的作用，这种“最终担保人”安排在缺乏资金的计划经济时期曾发挥了积极的作用，但随着市场经济体制的逐步建立，这种安排已使国家处于一种进退两难的地位。这种担保一方面增加财政负担，另一方面使银行的经营风险不断积累，不利于金融稳定。由于存在国家担保，事实上强化了国家会在危急关头援助银行的理念，在这种理念的支撑下，银行根本无心去着力改善经营状况，改善效益低下的业绩，致使金融体制改革多年来并未有大的进展，银行的不良资产仍不断增加。据官方数据，到2002年底，四大国有商业银行产生了700亿元的坏账，工行、中行、建行的不良资产率分别为25.2%、22.37%和15.36%。世界著名的标准普尔信用评级2004年5月估计，中国内地银行2003年底不良资产约占其银行体系总贷款的40%。可见,国家担保实际上处于一种尴尬处境，继续实行国家担保不利于银行风险意识的增强，不利于金融体制改革；放弃国家担保则会引发公众对国有银行的信心，国有银行倒闭将成为可能，公众的存款发生重大损失就可能引发社会的动荡。如果建立了存款保险制度，即使银行倒闭，公众的存款仍可保证收回，社会不稳定因素可以解除，有利于国家从对银行的无限担保中解脱出来。
二、建立我国存款保险制度面临的障碍
（一）经济体制阻碍了存款保险制度的建立
我国的经济体制由于地方与中央的权限划分与利益关系影响到方方面面，特别是对现行金融体系的形成和运行有着重大的影响。虽然地方和中央的利益从根本上来说是一致的，但是地方政府为了谋求和推动本地经济的发展，在财税和金融等方面希望多获得一些局部的权利，这也是客观存在的现实。这种情况在国外也不同程度地存在，但由于我国特殊的历史传统以及现阶段正处在经济体制转型期，所以地方与中央的利益关系存在很多模糊不清的地方。这在金融领域表现得异常突出，而且构成了建立中国存款保险体系的一个关键的体制性障碍。
银行业由垂直领导的中央银行实施监管，监管的首要目标是银行业的安全稳健，地方政府的首要目标是发展经济。因而，地方政府难免通过各种方式，甚至不顾风险地迫使银行增加贷款。在这种中央银行的监管目标与地方政府的发展目标不一致的情况下，如果成立一家全国统一的存款保险公司，并将陷入困境银行机构的救助和处置职责全部交给存款保险公司，那么，地方政府将会忽视银行的经营风险。实际上，就是解脱了地方政府对中小金融机构的风险防范与处置所应承担的职责。
近年来，我国一些地区部分小型金融机构陷入经营困境，有的甚至出现了支付困难。其救助方式基本上都是在当地政府的统一领导下，由地方政府出具担保，由央行给予再贷款，以解决流动性不足或确保储蓄存款的兑付。在这种救助模式中，中央银行提供了短期的资金来源，而地方政府实际上承担了对存款人的最终补偿责任。一旦成立了全国统一的存款保险公司，现行的对中小金融机构的风险处置，包括救助和补偿等职责将全部成为历史。当然，从长远来看，随着我国经济、金融体制改革的不断深化，必然要建立起一种法制化和规范化的金融风险处置框架。但是，如果不充分考虑我国现阶段经济、金融体制的特点，不考虑地方政府在金融风险处置中应扮演的角色，那么，存款保险公司成立之后将难以单独承担起全国中小金融机构的风险处置重任，存款保险公司本身能否正常维持运营也将成为问题。
（二）我国金融市场欠发达
目前，我国的金融市场还不发达，金融工具少、流动性弱，金融市场结构不合理。在中国的金融场中，银行所占份额过高，达到95%，而证券和保险仅占5%，95%的银行份额中的70%集中于四大国有银行，加上金融分业经营体制的限制，这样的金融市场使银行的投资债权人绝大部分是国内自然人和一小部分西方金融机构，国内自然人大部分缺乏相应金融知识，缺乏金融风险防范意识。在此时建立存款保险制度根本无法对投保银行实行有力地监督，无法防范投保行的道德风险和经营风险，而且金融市场工具缺乏使投保银行投资创造利润的途径较少，迫使他们为了获取利润而违规经营或大量投资于境外，引起国内资金外流而导致通货紧缩。
（三）缺乏相应的法律基础
综观各个已经实行存款保险制度的国家，在该制度建立以前都要先制定有关法律，对参保机构、保险费率、存款保险限额、问题银行处置以及存款保险机构职责等都予以明确的法律规定，即立法先行。如美国于1933年颁布的《格拉斯—斯蒂格尔法》、日本于1971年颁布的《存款保险法》等。它们在几十年的实施过程中不断根据实情调整，完善存款保险法律，至今已形成了一套有效的较完善的法律制度，使银行业在多次危机中摆脱了全面崩溃的厄运。2004年5月发生的俄罗斯“银行信任危机”就是缺乏法律保障而引起的。可见，存款保险法律先行对保障存款人和银行的权益意义重大。然而，我国经济发展总是重复“先发展，后规范”的道路，“摸着石头过河”，经常使法律滞后发展，使经济金融发展过程发生很多问题，虽然事后制定、修改相关的法律，“亡羊补牢”，但损失已经发生。国际国内经验教训告诉我们，要建立新的制度，法律必须先行。从这点来看。我国一系列的金融法律法规对存款保险根本未涉及。众多国民对存款保险的概念一无所知。在这种情况下贸然建立存款保险制度存在一定的风险。
（四）存款保险制度本身也存在缺陷
1．可能诱发道德风险。存款保险在降低信息不对称导致银行恐慌的同时，本身又引起了新的道德风险问题。具体而言，存款保险制度的道德风险表现在三个方面：第一，从银行的角度看，主要是容易诱使银行高风险经营。由于存款保险在一定程度上降低了存款人挤兑的可能性，因此，银行更倾向于从事风险高而潜在收益更大的投资活动，同时，银行又不用为增加的风险支付更高的利率作为补偿，从而导致银行承担了过度的风险。第二，从存款人角度看，存款人自我保护激励不足。由于得到了存款保险的保护，存款人事前选择银行以及事后收集银行信息，监督银行业务和经营活动的动力将大大降低，因为就算银行破产倒闭，存款人的损失也是有限的，小于其在无存款保险时的可能损失。这将导致那些经营不善，甚至是在经济上已经没有清偿力仅在法律上尚未破产的银行还能继续吸收到存款。第三，从监管者角度看，由于认为挤兑不会在存款保险制度下发生，监管者往往更加容忍濒临破产的银行继续在市场上生存，而不要求其立刻采取及时纠正行动。
2．容易发生逆选择。在存款保险制度下，一些经营欠佳的银行为了吸引客户存款，往往采用提高利率来吸引储户，经营成本的增加诱使银行进行从事高风险资产业务，从而导致银行的风险增加。这种状况继续下去，意味着驱逐高风险的劣质银行的市场法则不能充分发挥作用，那些实力较弱、风险程度较高的金融机构就会得到实际好处，而那些实力雄厚且经营稳健的银行在竞争中则受到损害，形成经营好、素质高的银行补贴经营差、素质低的银行。这就是存款保险制度可能引致的逆向选择。
（五）专业人才比较缺乏
建立存款保险制度，组建银行存款保险公司，还有一个困难在于我国目前专业技术人才和管理人才的缺乏。存款保险公司是专门服务于商业银行的保险公司，需要一批既精通保险清算技术又精通银行管理的双料人才，但是现在我国这样的双料人才并不多。在没有专业人才的情况下，仓促建立存款保险公司，就会流于形式，变成只会收费花钱的新的官僚机构，难以保证存款保险公司的有效运作。
三、建立我国存款保险制度的措施分析
（一）加快立法，为建立存款保险制度创造前提条件
为存款保险制度的建立创造前提条件，首要的是要加快相关金融法律环境的建设，加强对银行经营的监管。法律制度要明确解释存款保险制度的含义，让人们在该制度建立之前先在头脑中形成清晰的印象，加强人们的风险防范意识。要强制要求大部分银行包括外资银行都要参加存款保险，但实行差别费率，使银行风险与存款保险费率挂钩，这可以防止银行的逆向选择(即风险大的银行愿意加入而实力雄厚的银行不愿加入)，也有利于中外资银行平等竞争。明确实行有限存款保险，对受保存款规定一个最高限额，超过部分不予保护。这可有效防止存款人只追求利率高、风险大的银行存款的道德风险，也迫使银行不得不全力经营以降低风险、提高效率。建立存款保险制度之初，应限制存款保险的存户范围，只保护中小存款人的利益，对大存款人、同业存款、政府存款、外币存款等先不予保护，避免存款大批从国内银行转出，在国内银行竞争力有所增强后再取消范围限制。金融监管法要重新明确央行、银监会和存款保险机构的职能分工。央行对银行贷款和相关投资种类进行明确限制，对资本金比例强制规定；银监会则对此进行跟踪监督，存款保险机构根据评估后的银行风险进行不同的处理，使三者分工明确，操作性强，减少其决策的随意性和互相干预性，有效遏制监督者的道德风险。最后，还要明确存款保险机构在处理危机时采取的各种方式的条件、限制和期限等等。
（二）建立相应的存款保险组织机构
世界上建立存款保险制度的国家大都成立了相应的存款保险组织机构。我国目前并无存款保险组织机构，仅在中国人民银行金融稳定局下设一个存款保险处。显然这不能满足建立存款保险制度的需要。成立专门的存款保险机构有利于统一管理，建立行之有效的规章制度，便于对制度进行深入研究，并与相关机构建立协调机制。我国应该参考国外成功经验，在中国人民银行外设立存款保险公司。由国务院牵头组织，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会抽调专家组成。这样既可以使得存款保险机构相对独立，又与中央银行、银行业主管机关和保险业主管机关保持一定程度的联系，便于其独立操作和与其他单位沟通协调。
（三）进一步完善银行披露制度
存款保险制度要能真正发挥作用，必须尽快完善银行的信息披露制度。具体措施有：制定专门的包括银行表外业务在内的银行会计制度与准则；以《巴塞尔协议》为准绳，在《商业银行内部控制评价试行办法》基础上，尽快完善商业银行内部信息评价体系；无论是上市的金融机构还是非上市金融机构，均实行强制性信息披露制度，除涉及国家机密、商业秘密而依法不可披露之外，所有相关信息应当及时、充分地予以公开披露；加强法制建设，对散布虚假信息者予以重罚。
（四）合理确定存款保险的范围和保护限额
中国应当实行强制型的存款保险制度，所有银行都应当加入存款保险体系，银行没有加入存款保险体系的选择权，同时应当合理确定存款保险赔付标准。总的来说，较高的赔付标准，可以扩大保护面，有利于维护银行体系的稳定，但相应降低了存款人的风险意识，也降低了存款保险基金的稳定性，增加了投保银行的负担。较低的赔付标准虽有利于减少保险基金的消耗和降低投保银行的负担，但由此导致更多的存款人在银行倒闭时要承担损失，又相应降低了银行体系的社会公信力，不利于银行系统的稳定。在建立中国存款保险制度的初期，确立保险赔付上限标准仍应将提高银行系统的社会公信力、维护银行系统的稳定作为首要目标，应当尽可能地扩大存款保险的覆盖面。
（五）培养一批具有存款保险专业知识和技能的人才
我国虽然已经有不少学者研究了很久存款保险制度，但是比起要建立存款保险制度并设立存款保险机构来说还是不足。为了尽快让存款保险机构发挥其应有的作用，培养人才队伍就显得十分重要。工作离不开人，如果没有高素质的人才理解政策、分析情况、解决问题，那么空有制度也没有人执行，有人也不知道怎么执行、执行什么。对世界经济有重大影响的中国，为构建自身金融安全网，必须要有充足的人力资源来维护存款保险机构的正常运转。
（六）加强对储户的风险意识教育
在目前银行储蓄制度下，储户的存款由国家隐性担保，储户不去关心银行的经营状况，也没有风险意识。实行存款保险制度以后，一旦银行出现危机，储户的利益难免会受到损失，至少在赔偿最高限以外的存款难以收回。这打破了储户对国家信用的严重依赖，可能造成广大居民暂时的恐慌。因此，在建立存款保险制度之前，应该加强对居民的存款风险教育意识，增进居民对存款保险制度的了解，创造风险防范的社会氛围。
结束语
我国的金融改革是经济改革的关键一步，如何顺利的完成银行业的市场化改革是重中重。尽管目前在我国建立存款保险制度还存在一定的障碍，但是，随着市场化改革的推进和金融相关率的不断提高，我国建立存款保险制度将具有丰富的市场资源与客观需求，存款保险制度也必将成为我国金融危机的缓冲器。
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