公路工程建设中内部审计监督的新探讨
简介：公路工程内部审计是与公路基本建设的发展密不可分的。1998年，国家作出了加快基础设施建设、扩大内需的战略决策。全国公路建设总投资规模不断扩大，在世纪之交，我国公路建设实现了“两个突破、三个提高”，即：全国公路通车里程突破140万公里，高速公路里程突破1.6万公里；等级公路在 ...
公路工程内部审计是与公路基本建设的发展密不可分的。1998年，国家作出了加快基础设施建设、扩大内需的战略决策。全国公路建设总投资规模不断扩大，在世纪之交，我国公路建设实现了“两个突破、三个提高”，即：全国公路通车里程突破140万公里，高速公路里程突破1.6万公里；等级公路在路网中的比重进一步提高，通公路的乡村比重进一步提高，公路工程建设质量进一步提高。进入2000年后，国家做出“西部大开发”的战略决策，公路建设投资又成为各项投资中的重中之重，公路建设面临新的发展机遇。为了加强公路建设资金的管理，规范公路建设市场，保证工程质量，提高投资效益，加强公路工程内部审计具有十分重要的意义。具体来讲包括以下几个方面：
1公路建设投资的审计监督的重点
多年来，审计部门沿用的办法一直是等到工程完工后，对决算报告进行审查，检查其套用定额是否正确，有无多计工程量的问题。很显然，这种办法已远远脱离了现代审计监督职能的范畴。随着现在工程招标制、工程监理制等新事物的出现，审计监督也应相应的改变其重点和内容，主要是以下几个方面：
（一）公路工程招投标的全过程。公路建设投资项目从立项伊始，到公开进行招投标，其中隐藏着许多不为人知的秘密，如标底的多少、投资者对标底上下浮动的最大承受能力等，这些虽属业内秘密、机密，但应该是审计监督的重点，以避免虚假招投标或暗箱操作问题的发生。除此之外，承包商的施工资质、招投标过程的合法、合规性都应列为审计监督的重点。
（二）主体工程，即投资者所要得到的道路、大桥、桥涵等的主体。审计监督的重点应是工程的规划有无超标准、超预算的情况，即所谓的小批大干现象[1]。
（三）附属工程，如道路两边的绿化工程、防护、边沟等，审计监督的重点同样应放在有无夹带工程等计划外工程，或人为改变设计方案，变相加大工程概算的问题。
（四）隐蔽工程，如桥梁基础，竣工后无法看见和计量的工程。隐蔽工程因其隐蔽性和重要性而增加了监督的难度，监督的重点应放在核实设计要求和实际施工的差异上，如开挖土石方量、投入的基础用料量等问题上。
（五）工程决算，即对提报的工程决算报告进行审计，依据国家公路建设方面的法规仔细审查施工过程有无多计工程量、重复计量、不合规定、高套定额、故意错套定额、多计取费用、乱摊销费用、挪用转移公路建设资金等现象。 2公路建设投资审计监督的内容和方法
由于近年来，公路建设投资规模进一步扩大，如何做到既充分发挥公路建设资金的使用效益，又对公路建设投资重大工程项目进行有效监督，审计监督的方法问题尤为重要。 2．1招投标过程监督
招投标过程是公路建设投资进入实质性工作中至关重要的一步，它不仅能从施工能力、施工信誉等方面择优选择承包商，也通过施工合同对投资、进度、质量进一步细化和控制，用经济、合同手段保证公路建设总体目标的实现。因此招投标工作是否规范、合法，将直接影响招投标结果的公正性以及投资的经济性与否，从以往经验和教训来看，招投标过程中出现的暗箱操作关系标、人情标，不仅使招标的目的难以从合同价上表现出来，也会为以后施工过程中的投资失控埋下隐患。具体表现在以下几个方面：
（1）建设单位（以下称业主）的招标（或招标代理）是否规范。目前《中华人民共和国招投标法》[2]以及我省关于招投标工作的一些规定已经全面实施，按照法定招标程序应按公开发布招标公告、资格预审、投标、评标定标、发出中标通知书这一流程来进行，在招标前应详细编制招标文件（含项目专用本）、招标总体实施办法、资格预审评审办法、评标实施细则等报主管部门审核批准，在各阶段应认真准确客观地编写评标报告、定标决议等，并应全程做好公证。作为审计部门应从以下几方面检查自身在招投标中有无违规现象：
①在招标公告、招标文件、资格预审、评标中是否有地区、行业的限制性条款和做法；
②按照国家规定必须进行公开招标的项目是否公开招标，是否将该公开招标的项目实施小范围的邀请招标、议标，是否将大的项目肢解逃避招标，是否将前期小的项目招标后期大的项目直接交给前期项目施工单位； ③指定分包的项目是否符合国家对可以由业主指定分包的条件；
④合同签定价及中标通知书的合同价是否为承包商的中标价；
⑤本项目的招标文件和实施办法中是否有与《中华人民共和国招投标法》[2]以及我省关于投标工作的一些规定有严重抵触的地方。
（2）建设单位是否严格遵循国家建设项目建设程序，在各项上级批复、建设资金到位、施工图设计完成并经过专家评审通过后再实施招标。坚决杜绝边设计边施工，以往的经验教训已经不少，强攻硬上、盲目施工只能是劳民伤财，必然造成一些总体上考虑不周的地方，频繁返工，是对国家和人民的极端不负责。
（3）建设单位是否在招标前将该项目的招标用图纸和工程量清单（或调整工程量清单）进行了认真的对比审核。工程量清单是根据招标用图纸，按照招标文件上的各细目计量方法汇总出来的。它既是招投标时各投标单位报价的共同基础，也是合同签定后施工过程中变更、计量的基础。目前工程量清单大多由设计院或工程咨询事物所编制，没有第二家单位复核，准确度较低，如果清单量与实际施工图数量出入太大，会使合同价（或中标价）过高或过低，即使在中标以后另行调整，也会给施工单位按合同文件提请变更单价埋下伏笔。因此复核工程量清单数量显得尤为重要。在复核过程中，土石方工程（含软基处理）又是复核的重点，因为在实际月计量支付中，土石方是按分层、分段计量的，相对来讲比较粗略，所以只有在工程量清单上进行总量控制才能有效地防止超计量。发现有不符合时，则应按规定及时予以更正。
2．2 施工过程监督
施工过程是履行合同、处理变更、对实物工程量进行计量的过程，具有时间跨度大、可变因素多、矛盾集中、对决算价影响大等特点，因此也是我们工程监督管理的重点和难点，在处理这个阶段的工程管理问题，应紧紧把握住合同这个原则，这里所讲的合同是个广义的概念，不仅包括施工合同，而且包括招标文件、投标文件、图纸等；如果遇到以上文件都解决不了的问题，则要依照《交通部国内公路工程招标文件范本》[3]进行处理。在这个阶段应重点加强以下几个方面的监督管理：
（1） 履约保函及动员预付款保函应按合同规定及时足量提交。履约保函的作用是保证承包商能按合同规定承担工程的实施和完成及其缺陷修复的银行担保，其有效期至业主向承包商颁发交工证书之日。承包商应按在规定的期限内向业主提交履约保函，未提交之前不得对其计量。
动员预付款保函的作用是对业主支付给承包商用于开工前准备工作启动资金的银行担保，按工程进度以一定比例分期从各月的中期支付中扣回。其有效期至全部扣回之日起失效。承包商应按在规定的期限内向业主提交动员预付款保函，未提交之前不得支付动员预付款。
（2） 重点加强工程量清单的合同内计量工作。工程量清单计量一般是根据每月完成的合同内实物工作量经监理工程师签认合格准予计量的工程细目，它有阶段性、按实计量的特点。根据这个特点，应在过程中来进行控制，而不是依靠事后发现超计量以后再扣回。计量人员（业主工地工程部、合同部）均应认真学习合同文件和招标文件中的计量条款，心中应明确哪些项目可以计量，哪些项目不能计量，属于包含在其他工程项目中的内容均不能单独计量，业主工地工程监管人员应重点审核施工期内各工程细目的合同内计量总额是否超出调整后的清单总额，对于超出的项目应查找原因，与总监办结合及时予以核减。
（3）指定专人负责管理变更设计工作。变更设计是施工阶段影响工程造价最大的因素，但客观的讲，任何工程项目都不可避免的会发生变更设计；变更设计既可以由业主（或设计单位）提出，也可以由承包商提出。对于这方面有以下几点值得注意：
①变更设计是否必要，是否有施工单位和设计代表通过变更将低单价细目更改为高单价细目的现象。
②是否清单上已有适合或类似的项目单价，而另行审批单价的现象；在批复新的合同外单价时，应根据合同及实际情况认真编写审核批复意见，经相关部门会签，总监签发。不得随意无根据批复。
③对于同时有核增核减的变更设计工程数量，是否在核增的同时对相关细目数量进行核减。
④对于招标文件或投标书中明确由承包商承担的施工方案、材料、机械、施工配合费用，是否通过变更予以支付。
⑤一般来说，土方工程变更的重点集中在土方运距的增量上，从其他的高速公路项目上的审计情况来看，这部分的问题比较多，涉及的金额也比较大。客观上讲由于项目全线的取土坑不是同时落实到位，地点及取土数量也不可能与施工图设计完全一样，因此必然引起施工便道及土方平均运距的变化，正因为如此，往往导致此项变更比较混乱，这是我们工程管理监督的重点。对于施工便道，有的招标文件明确规定在投标时由承包商自行报价，总额包死，不因取土场的变化而调整；有的规定调整的范围，例如平均运距变化在1Km以内的不予调整；而有的则按实际便道的长度进行计量，针对以上几种情况，应根据具体合同区别对待，严格按合同条款执行。对于这类问题，建设单位应及早着手制定具体的变更办法和原则，随时调查核实和签署相关的基础资料，为以后整体土方平均运距的计算打下基础，避免以后甲乙双方引起争议。实际计算时，应先计算出施工图土方的平均运距，再按监理工程师签认的取土坑平面位置、上土里程、取土数量、便道长度等计算出变更后的平均运距，两者之差即为运距增量。
⑥另一个值得重视的问题就是隐蔽工程的变更，主要指软基处理、沟塘回填等，这部分项目主要发生在路基施工的前期，工程点多面广，工作量也比较大。在路基本体开始填筑后，即使发现数量上有问题，核查的难度也是相当大的。对于此部分的变更及计量，从其他公路建设的成功的经验来看，业主工地监管部门或总监办应明确指派不同部门的两个人在现场同时核准并在计量表上签字，这样可以做到互相监督，当场核定，一方面避免一人随意操作，另一方面避免事后甲乙双方相互推脱。
2．3 竣工结算监督
竣工结算是在承包商按合同要求全部完成其施工项目后，对施工单位所做的实际工作量及其他应付费用做一汇总，据此确定最终支付给施工单位的计量总额。工程竣工结算应在工程量现清单总量控制的前提下，按实际的合理的月计量支付数量进行汇总，对于某些项目的实际计量总数量未达到现清单数量，应分析原因，如果不是漏计、错计，则不能再将差额补给施工单位，尤其是路基土石方这一块，施工单位会以种种理由说明前期土石方计量得比较粗略，要求结算时一次补足，这是违背计量支付原则的。
3对进一步完善公路基本建设投资审计的建议
要提高监督质量，就必须改进方式、方法和手段。首先是提前介入、全程把关，就是在工程立项、招标投标、合同的签订、材料采购、现场勘查、工程变更、竣工决算等环节都要有审计人员的参与或实施实质性的审计，它是加强工程管理、减少舞弊现象、提高审计质量的有效手段。在全程监督过程中，要重点做好以下几个环节的工作：一是根据《招投标法》的有关规定，参与招投标工作，实施审计监督权；二是从信息评审、投标报价评审、合同管理措施评审等环节入手，发现并纠正违规行为；三是参与大宗物资（如沥青、钢材等）的采购工作，加强市场调研和可行性研究，对材料价格和质量进行有效的控制；四是对隐蔽工程进行现场验证；最后是严把决算审计关，核实工程量，杜绝多计重复计算工程量的问题等。
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