税收流失对经济社会的影响及对策
简介：内容提要：据国家税收总局网站提供的消息，2000年以来，全国通过税务稽查补的税款每年都在1000亿元以上，且呈逐年上升趋势。税收流失日益成为人们关注的热点问题。本文拟就当前我国税收流失成因，税收流失对经济、社会的影响以及如何最大限度遏制税收流失谈点管窥之见。
关键词：税 ...
内容提要：据国家税收总局网站提供的消息，2000年以来，全国通过税务稽查补的税款每年都在1000亿元以上，且呈逐年上升趋势。税收流失日益成为人们关注的热点问题。本文拟就当前我国税收流失成因，税收流失对经济、社会的影响以及如何最大限度遏制税收流失谈点管窥之见。
关键词：税收流失 影响 对策
一、税收流失的涵义及其特征
税收流失就是各类税收行为主体采取各种手段，违反现行税法将国家税据为已有，导致实际入库的税收收入少于按照税法规定的标准计算的应征税额的现象和行为。其特征可以归纳为四个方面：
首先，税收流失是税收的一种异化物，是寄生在税收肌体上的一种“毒瘤”。从表面看，税收流失是国家税收的个人化或部门化，是国家、集体和个人之间利益分割问题，但其本质是行为主体对国家法律的亵渎，离开了“非法”这个前提，税收流失也就失去了存在的基础。
探讨税收流失只能在国家税收法律的框架下进行，人为泛化税收流失的范围，只能造成思维的混乱。
其次，税收流失是一个多因素综合作用的结果。考察税收流失的范围不能仅限于纳税主体的原因，而应贯穿于税收征收管理的全过程以及与可能导致税收流失所有行为主体。包括纳税人、扣缴义务人、税务部门以及可以影响税收政策的各级政府部门。这是因为税收从其形成到最终征收进入国金库，要经过纳税主体和征税主体等不同的环节，在每一道环节都存在税收流失的可能。如果我们把纳税主体原因以外的其它税收流失因素排除在外，来简单地定义税收流失，以偏盖全地理解税收流失，同样不能揭示现象的本质。
第三，判断是否是税收流失以及流失的多少的标准应是现行税法规定标准，包括征税范围、税率、计征方法等。也就是说，税收是否流失，流失的多少最终取决于法定的应征税源的大小。
第四，行为主体将国家税收据为已有，使国家和公众的利益蒙受损失，必然要受到法律制裁和社会道德的谴责。为了降低受处罚的风险，减少由于非法占有国家税款而增加的经济和心理负担，行为主体往往将自己的违法行为竭力掩饰、隐匿，甚至通过贿赂执法人员来逃避打击，致使税收流失现象更加复杂和隐蔽。
二、当前我国税收流失的现状与趋势分析
当前，税收流失日益成为人们关注的焦点，也是一个世界性的难题，那么我国税收流失的现状如何，或者说当前我国税收是通过那些渠道流失的呢？
1.偷逃税仍然是税收流失的主要渠道。我国的偷逃税面相当广，据有关资料2002年报道，目前我国国有企业偷逃税面为50%，乡镇企业的偷逃税面为60%，城乡个体工商户和私营企业的偷逃税面为80%，外商投资企业和外国企业的偷税面为60%，个体的偷逃税面在90%以上。
2.骗税现象屡禁不止。骗税的形式多种多样，也可以发生在税收征管的各个环节，但占主体的是骗取出口退税，与出口退税制度有着密切联系。近年来骗税已从高价值、高税率的产品发展到普通产品，骗税人员从少数出口企业发展到专业骗税团伙，骗税手段也向智能化方向发展，每年国家因被骗出口退税的损失是巨大的。如2005年年初青海西宁的“夏都专案”，涉及全国11省市211家企业，涉案金额28.42亿元，税额4.3亿元。
3.形形色色的避税。近年来外商避税现象的普遍性和严重性引起了社会各界的广泛关注。据外资企业年度所得税的汇算清缴统计显示，1988-1993年外资企业的亏损面为35%-45%，1994年为63%，1995-1999年上升到70%，2000-2004年居然高达80%。其主要是外资企业通过资金转移、费用转移、成本转移、利润转移等避税手段达到推迟进入获利年度不交或少交所得税。
4.漏税。我国税法虽然经过几次改革逐步走向规范，由于纳税人和征税人对税法不熟悉等非主观因素造成的税收流失日趋减少，但从目前的税收实践看，这种由于过失和疏忽少缴税款的现象仍然极为普遍。
5.以费挤税。由于经济体制改革正在进行中，应有的分配制度不健全，一些税收通过其他途径转化为收费，并人为使收费刚性大于收税刚性，以费挤税，导致财政分配中非税收入大于税收收入。过多过滥的收费，加重了企业、个人负担，使税源减少，使纳税人的纳税积极性受到打击，造成税收大量流失。
6.征税主体违规导致的税收收入减少。征税主体违规导致税收收入减少的表现主要有两种：一是极少数税务人员贪赃枉法、利用各种手段侵吞税款，损公肥私；二是某些地方和税务部门违反税法规定采用承包税收定额的方法来计算征收税款，使得纳税人实际交纳的税款比按照税法规定应该缴纳的税款少，即所谓纳税低估。从我国现阶段的情况看，由于征税主体违规而导致税收流失的现象显而易见。1998年被陆续曝光的“共和国第一税案－－浙江金华税案和河北南宫税案，就是由一部分税务干部执法犯法，纵容、包庇甚至直接参与偷逃税而酿成的。
三、当前造成我国税收流失原因
影响税收流失的因素十分复杂，既有传统习惯、社会心理的因素，也有纳税人、征税人、政府部门等方面的原因，各种因素对税收流失的影响和传导作用也不尽相同。通过对我国现行税法的了解和一线征管实践的总结，笔者认为，影响我国税收流失的主要原因是：
（一）社会心理因素。在正常的社会生活环境中，纳税人进行偷逃税，不仅违法，而且还会受到社会道德和其他成员的谴责，因此纳税人进行偷逃税，虽然会产生负罪感和内疚心理，由于受利益的刺激和诱惑，许多人仍然将偷逃税收当作“勇敢者的行动”相互影响。在这种从众心理的驱使下，原来不偷税的人也因为偷逃税获得额外利益的预期增大而加入到偷逃税的行列中去，使偷逃税人数增加同时税收流失的“黑洞”也随之扩大。
（二）税收征管乏力。
一是税收执法不严。税收检查和对违法活动的处罚力度不够,没有起到应有的震慑作用。虽然近两年在打击税收犯罪方面取得了很大的成绩,但目前在税务机关内部仍有责权不清,以权谋私,执法随意的现象。“人情税”、“关系税”以权谋私情况仍时有发生。
二是定期定额征收方式缺乏科学的定额依据,掺杂人为因素使大部分定额偏低。从理论上讲,定期定额与其他查实方式的依据都是税法,只不过征收手段不同而已。所以,定期定额的标准应严格依据税法,不得随意降低,也不得随意简化征管程序。但实际工作中,定额征税方式却常常被人误解,认为定额征税就是承包税,所以一些纳税人想方设法的降低定额。从许多地区执行情况来看,执行定期定额的纳税户税收贡献率明显偏低。
三是业务考核标准的导向错误。近些年来,许多地区为完成收入任务,将收入指标分解后分配给基层税务机关,年终考核也以收入完成多少为主要依据,造成税收执法人员片面的追求收入,只注重自己熟悉的业户或税收大户,只注重收入额大且容易管理的税种,而对税源相对零星的税种或收入小户往往持忽视态度。
四是税务征管人员的素质还有待提高。税务部门工作人员以情代法、索贿受贿、徇私枉法，甚至与纳税人通谋逃税、骗税的现象时有发生。五是国税、地税之间缺乏必要的协作机制，各自为阵，成为附加税收流失的主要漏洞。如临时经营纳税入，国税部门在换票时仅就增值税或消费税征收，而对相应的附加税费则无权征收。
五是对违法违纪案件的处理失之于宽，失之于软。一些单位为了降低执行难度，维持所谓的税企关系，对查出的偷逃税案件人为变通，大事化小，小事化了，客观上助长了偷逃税现象的滋生蔓延。
（三）现行征段手段与高科技支撑下的商品交易方式的不匹配成为税收流失的新动态。随着现代科技成果的广泛推广，特别是电子商务的发展和日趋成熟，越来越多的企业搬到网上经营，大量的易修改的无纸化交易，使税务稽查失去了最直接的纸质凭据，使税收监控变得异常困难。税收征管手段改进及其信息化建设滞后于电子商务的进展，造成形成了游离于税务监管之外的网上贸易“征税盲区”。据国家税务总局的保守估计，1998年网上交易造成我国税收流失就达13亿元，且每年以40%的速度增长。
（四）由欠税引发的税收流失。从表面看，欠税的纳税人是已经明确的纳税主体，只是纳税人延迟了税款缴纳税的时间，并没有直接将税款据为已有，但从国家角度来盾，如果总有规模不小的欠税余额不能及时清偿，就相当于总是有一部分税款被纳税人非法、无偿占用着，这部分税款的时间价值对国家税收收入来说仍然是一种损失。更何况由于企业生产经营的不确定性，企业欠税很容易演变成无法清偿的陈欠、死欠被空挂或核销，就是更直接的税收流失了。
（五）个别征税主体人生观、价值扭曲，面对社会上形形色色的不正之风的腐蚀，丧失原则和立场，执法犯法。在整体税收流失中征税主体执法犯法造成的税收流失只占其中很小的比例，但影响十分恶劣，其负面效应不可等闲视之。
四、税收流失对经济社会的影响和危害
（一）对国家财力收入的影响。税收的产生是基于国家财政收入的需要，也就是说，税收的首要职能是筹集财政资金。截止2005年底，我国通过税收取得的财政收入占到国家财政总收入的90％以上。税收成为维持国家机器正常运转和促进社会公用事业发展的主要财力来源。大量的税收流失，必然会使国家可支配财力减少，许多事关国计民生且必须由国家才能提供的基础设施建设、公共服务、社会保障等无法落实，一方面导致人们对政府的信任危机，另一方面也成为各种乱收费的“助推剂”。
（二）对资源配置的影响。税收流失对资源的配置的影响，是指税收流失现象对经济体系中生产商品和提供劳务的各种资源流动和组合的影响。从商品与价格的关系看，由于税收是商品价格的组成部分，因此，如果某些商品和经营活动中存在着税收流失，就会使得这些商品在市场竞争中与依法纳税的同类商品相比具有价格优势，能够以更低的价格销售或者在同样价格条件下赚取更多利润，从而能吸引更多的资源投入到该商品的生产经营中来。这种现象，破坏了各种资源合理流动平衡状态，成为催生地下经济、隐蔽经济的温床，加剧了产业结构畸形化的程度。此外税收流失还会造成各种财务、会计信息扭曲，从而影响人们的经济决策和投资决策，造成资源配置的更大浪费。
（三）对收入分配的影响。税收作为宏观调控的重要手段，一直被视为政府对收入分配进行调节不可或缺的工具。特别是累进税制的广泛采用，更被视为政府调节收入差距、促进社会公平的法宝。税收流失现象的存在，就会使政府制定政策时设想的调节收入分配的作用有可能被扭曲，甚至出现与其初衷相悖的结果。据有关专家称，尽管近年来国家采取了许多措施，试图缩小收入差距，但我国收入差距拉大的趋势仍在继续。大量的税收流失让一些人迅速暴富起来，由于其所得并非合法经营和诚实劳动的结果，因而，很容易引起一些人的仇视和嫉妒。时下，在一些人中存在的仇富心理便是这种现象最好的诠释。
（四）对宏观调控的影响。由于许多税收流失行为如偷逃税等要取得成功而被税务部门发现查获，纳税人必须通过合法或者违法手段摆脱政府有关部门的监控和管理，如作为纳税人的企业和个人为了偷逃税或进行其它税收流失活动，往往是通过伪造、隐瞒、篡改其生产经营活动中的各种经济、会计、财务信息和数据，从而向税务部门和其它管理部门提供虚假的、不真实的信息数据，这样就使得政府各部门统计的各种经济信息和数据并不能完全反应真实的经济活动情况，影响政府对宏观经济形势的判断，做出许多失误的决策，从而可能导致破坏性的结果，增加宏观调控的难度。
（五）对劳动就业方面的影响。由于税收流失能给生产经营者带来超过社会平均利润水平的收益，在利益的诱惑下，一些人便千方百计转移、隐匿自己的生产经营活动，大量的地下经济活动应运而生。为了吸引更多的生产要素投入到生产经营中，从事地下经济活动的业主在自身获益的同时，也让地下经济活动中的从业者以较少劳动时间获得了较为丰厚的报酬，使大量的劳动者由公开经济活动转入地下经济活动，从而影响到社会的劳动就业。
（六）对社会公平正义的影响。市场经济的灵魂之一是公平竞争，在市场经济中，允许某些市场参与者存在税收流失，实际上是对其他市场参与者的一种税收歧视。目前我国大量的税收流失，已经造成了地区之间、企业之间的税收负不公，使利于偷逃税企业与依法纳税企业不能在同一起跑线上公平竞争，影响了我国市场经济的健康发展。
五、遏制税收流失的出路和对策
税收流失是顽症，但绝非不治之症。针对当前我国税收流失的现状，笔者认为应着重抓好以下几方面的工作：
（一）健全法制，全面推进依法治税
一是适应世界经济一体化和我国加入WTO后的实际，统一内外资企业所利于税制，公平税负，确保不同市场主体平等参与竞争。二是大力推进税收执法责任制度，强化税收执法权的监督制度，进一步健全执法过错责任追究制度，推进依法治税。三是健全税收法制保障体系。应建立税务警察，加大侦查力度，制止和打击税收犯罪活动，强化税务执法刚性，维护税收秩序，同时成立税务法庭，提高税务司法水平，使税务纠纷和税务犯罪案件按照法律规定的程序进行处理和审判。
（二）强化征管，建立现代的税收征管体系
1.建立规范有效的纳税申报制度。一是完善税务登记制度，提高税务登记证的法律地位，拓宽其作用范围，从根本上控制纳税人的行为和活动。二是在进行纳税申报时，可实行有分别的纳税申报，对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表，并给予适当的税收优惠，以此对纳税人形成一种激励，同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。
2.规范税源监控，加强税源管理。一是税源监控要与社会经济结构和税制结构相适应。应根据不同的社会经济结构、不同的税源形态和特点来制定监控方法，因地制宜地实施监控；同时又要结合税制结构，加强税源的源头监控和过程监控，有效控制税源的方向和真实性。二是税源监控要充分借助现代科技手段，实现征管方式的现代化、信息化，广泛推广税控装置，充分发挥金税工程的优势，以最大限度地减少税收流失。三是税源监控要充分借助社会力量，加强与工商、海关、金融、公检法等部门的密切配合；同时应建立税收违法案件举报奖励制度，调动广大人民群众协税护税的积极性，严堵税收跑、冒、滴、漏，严打各类社会违法犯罪活动，有效实行税源监控。
3.改进征管手段，推进征管电子化。一是税务机关应改变以“人海战术”为主的征管办法，强调专业化分工，按登记、征收、检查三大系列设置税务机构，并采用计算机对征管全过程进行监控。二是加快以计算机为依托的信息建设，建立税收征管局域网、发展广域网。在建立健全计算机网络基础上，推行多形式申报方式及税款征收无纸化，充分发挥计算机在税务工作各环节的作用；同时通过与海关、工商、金融、企业等部门的计算机联网，加强信息交流，防止偷、逃、骗税，降低税收征管成本，提高征管能力。
4.加强税务稽查体系建设。一是理顺稽查机构，精简现行稽查机构层级，实行以市级稽查机构为中心的一级稽查体制。二是健全异地交叉稽查体制，减少地方政府干预。税务部门可采取集中人力、分组跨地区交叉稽查，有利于避免地方政府干预，使大案要案的集中、专项查处和稽查质量得以提高，便于各地交流稽查经验、验证稽查业务水平，提高稽查干部的业务素质，统一执法尺度，提高执法水平。三是充分利用先进的科学技术尤其是网络技术，以实现信息资源共享，尽快形成一个以“金税工程”网络技术为基础、高效、迅速的信息和管理网络，将人工稽查与计算机网络相结合，提高稽查质量。
5.密切部门配合，实行社会综合治税。当前税收已经和国民经济各个部门有了千丝万缕的联系，已经渗透到生产经营和个人生活的各个方面，所以说要加强税收工作，把税源控制好，单靠税务局自身是不行的。因此，请政府出面协调税务、工商、审计、财政、公安、银行、外贸、计委、广电等部门的关系，明确规定各部门必须配合税务部门开展工作，构建覆盖全局的税收征管工作，依靠社会综合治税。
（三）提高全民纳税意识,实现严格执法、执法宣传和税法宣传并重。诚信纳税光靠税务机关是不行的,必须提高纳税人全民纳税意识。市场经济更多赋予了信用以法律上的意义,诚信是守法的前提,纳税意识是依法纳税的基础。纳税人依法纳税意识提高是一个长期的工作,很难一蹴而就,需要税务人员细致的工作和坚持不懈的努力。税务机关应将其列入长期工作计划中,注重在税收立法、税收执法中,渐进式地提高全民纳税意识。在税法宣传方面多开展有针对性的宣传,注重宣传实效。将公民的税法宣传从小抓起,并贯穿于成长的全过程,如在中小学将税法宣传同爱国主义教育相结合,在大学税法应成为法律课重要部分。不同税种宣传上也要有针对性,例如对工薪阶层主要宣传个人所得税法,对农民宣传“费改税”后的农村税收政策等,宣传形式应丰富多彩。要通过广泛宣传和周到的税务咨询服务，增强纳税人对法知识的了解，体现对纳税人的尊重，减少纳税人对税法的抵触心理，进而建立起诚实守信的良好社会氛围。
总之，影响税收流失的因素是多方面的，因此税收流失的治理也是一项涉及方方面面，需要从实际工作中许多具体问题一点一滴抓起的系统工程，从一项项很细小的具体工作抓，把一个个看似微小的漏洞堵住，就一定能扭转目前我国税收流失严重的状况，实现依法征管、应收尽收的良好局面。
参考文献：
1.国家税务总局网站研究栏目
2.《税务研究资料》2007年第2、3期《国家税收与GDP》、《税收流失经济分析》
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