完善审计结果公告制度体系的思考
简介： 【摘要】审计结果公告的内外环境还有待完善，特别是审计机关内部，应该从建立专门的审计结果公开委员会、加强计划性、强化审计整改报告机制、健全信息反馈机制和应对审计结果公开引发争议解决机制几个方面努力，使审计结果公告制度化、规范化开展。
【关键词】审计结果 ...
【摘要】审计结果公告的内外环境还有待完善，特别是审计机关内部，应该从建立专门的审计结果公开委员会、加强计划性、强化审计整改报告机制、健全信息反馈机制和应对审计结果公开引发争议解决机制几个方面努力，使审计结果公告制度化、规范化开展。
【关键词】审计结果 制度体系
通常意义上，审计结果公告，是指国家审计机关主动或依据相对人的申请向社会公开，或通过其他方式使行政相对人和利益相关者知晓审计机关对政府及其经济组织审计结果的一种制度安排（张立民，聂新军，2006）。由于审计署的强势推动，在审计理论界和实务界都达成了共识：审计结果公开是民主法制建设的重要内容，是促进依法行政的得力手段，审计结果全面公开是一种必然趋势。审计署和很多地方审计机关结合实际，制订了有关审计结果公开的实施办法或意见，对公开的内容、程序等做了规范。当然，建立完善的审计结果公开的制度体系还需要相当长一段时期。
一、审计结果公开的内外环境有待改善
审计结果公开是多方力量共同作用的结果，要顺利开展好这项工作，不仅要有适宜的法律环境、政治环境、人文环境，还要有审计机关自身锲而不舍的努力。目前，全国各级审计机关都在紧锣密鼓地开展这项工作，但是，我们还是要清醒地看到，面临的问题不尽快解决，就有可能使审计结果公开成为一种形式，辜负了全社会的期望。
1、法律地位不明确。在法制社会，任何一项行政执法，都应当有充分的法律依据，否则潜在的执法风险很大。审计结果公开的法律地位，是由《审计法》第三十六条确定的，作为审计机关的一项权限加以规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”。从这条规定看，是否公开审计结果，是审计机关的权利，而不是审计机关的义务。审计机关作为政府的一个职能部门，在政府的领导下开展工作，接受行政长官的指示。所以，审计署颁布的《审计署审计结果公告试行办法》规定，公告财政收支审计结果，要经国务院同意；向国务院呈报的重大事项审计结果需要公告的，附加说明，没有反对意见才能公开。以此为蓝本，各地方审计机关制定的试行办法，几乎都将公告的裁量权交到了政府甚至政府领导个人的手中。这样做，一方面是按照法律规定，在政府行政长官和上一级审计机关领导下开展审计工作，另一方面，审计机关回避了一定的结果公告风险。审计结果公开本身的法律地位不明确，势必软化约束，有可能会使一些真正需要由社会公众了解、监督的事项被隐瞒起来。
2、审计执法独立性不够。独立地进行经济监督，是审计的本质特征。从世界范围看，国家审计有立法型、司法型、独立型和行政型等几种，比较而言，行政型模式的独立性较差。我国的国家审计就属于行政型。虽然从形式上看，审计机关对其他政府职能部门是独立的，但是，纳入整个政府工作体系看，实质上就是一个内部审计机构，因此受到领导机关意志的影响比较重。在执行国家权力的过程中，政府及其官员除了代表公共利益外，还代表所在团体的利益，甚至有自己的特殊利益（张立民，聂新军，2006）。当国家利益与地方利益、全局利益与局部利益相冲突时，地方政府很难说不考虑地方和局部利益。在这种情况下，审计结果公告就会遭遇进退维谷的两难境地：若不据实公告，有违审计的职业道德，有损审计的公正形象，并且存在潜在的风险；若据实公告，就必然要面对政府的不授权批准甚至刁难，直接造成现实危机。在这样的搏弈中，相对弱势的审计机关只有屈从，因而大大损害了审计结果的客观性、全面性，削弱了社会监督的威力。
3、审计机关内部机制不健全。审计结果公开使被审计单位财经管理、领导决策等情况向全社会曝光，也使审计工作完全置于公众监督之下，工作成果将面临国家法律、被审计单位和社会公众的共同检验，风险完全显性化，任何一个环节的疏漏，都有可能直接导致舆论攻击、行政诉讼。就审计结果公开，审计机关内部的机制明显缺失。笔者在实际工作中发现，主要存在以下问题：一是审计组没采纳被审计单位对审计报告征求意见稿的某些意见，在不公布情况下，被审计单位一般不会细究，但是公布出来情况就不一样了，这样的问题该如何处理。二是公告审计结果的范围、内容、结构界定不清，缺乏比较统一的明确的规定。三是审计结果公告的成本预算没有编入部门预算，如果每个公告项目都向财政申请经费，行政成本必然增加，也不利于严肃财政预算编制。四是没建立审计结果公开的专门机构，责任不明确。五是审计结果公布后，对反馈信息和引发的争议该怎么处理，怎样运用审计结果公开的后续成果，没有形成机制。
二、完善审计结果公开制度体系的设想
审计结果公开目前还面临很多问题，但是，这是推进政治民主的重要内容之一，审计工作者只能迎难而上，在实践中不断探索，不断总结，不断完善，积极努力地推动这项工作。对于上述审计结果公告法律地位不明确、审计执法独立性不够的问题，很多学者都提出了很好的改善建议，在此不再赘述。笔者仅就审计机关内部问题提出一些设想。
1、设置审计结果公开专门机构。审计结果公开并不是简单地将审计报告公布出来完事，这其中涉及到公告项目的选择，经费预算，审计报告的修改，外部事务的联络，反馈意见的梳理，引发争议的解决等一系列问题，因此建立审计结果公开专门机构是必须的。一般而言，可由审计机关主要负责人、分管领导、法制部门人员、具体审计项目业务部门负责人、审计组长等组成审计结果公开委员会，制定切实的公告范围、程序、内容、形式等，处理上述事宜，明确权利和责任，使该项工作规范化开展。
2、加强审计结果公开的计划性。地方审计机关制定年度审计项目计划时，应该在充分论证的基础上，拟订出准备公告结果的项目，并向政府附送经费预算。一方面，由于现行财政预算中，并未包含此项经费，到需要公开时再请求解决经费问题，必然遇到很多不必要的麻烦，而且增加行政成本。另一方面，审计组在开展项目时，从制定审计实施方案开始就有目的、有准备地进行，在征求被审计单位意见时也明确告知，引起被审计单位高度重视，有利于提高公告的质量，降低审计公告风险。
3、强化审计整改情况报告机制。广义地看，审计结果不仅包括审计组实施审计的基本情况，审计查出的问题及处理意见，针对被审计单位的问题提出强化管理的建议，也包括被审计单位对查出问题的整改情况。从审计署公告的结果报告看，已经发生了很大的变化，近期的公告包含了整改情况，但是，公告时间距离审计完结时间比较长。笔者认为，如果一开始就告知了被审计单位，此项目的结果将公开，那么，被审计单位为了给公众留下一个知错就改的好印象，会积极主动地配合，在审计执行的期间内完成整改，特别是地方单位，基本上是按照法律、法规执行，不存在对规章的修订问题，所以整改应该不会耗费很多时间与精力。把审计整改情况一并公开，公众才能了解审计的全貌，这也符合执行审计结果公开的宗旨。
4、健全信息反馈整理机制。审计结果公开的另一个目的就是在结果公告之后，进行归纳总结，查找问题，分析原因，促进审计质量提高。要实现此目的，必须健全结果公告信息反馈机制。审计结果公告信息反馈机制是指国家审计人员采用审计回访、审计项目抽查、审计结果公告考评等方法，定期收集、分析审计结果公告工作中存在的主要问题，并找出产生的原因和关键控制点，及时反馈给决策者，以便采取措施（张红英，2006）。在以前的实际工作中，审计回访重点关注的是审计组执行廉政纪律等问题，忽略了被审计单位、社会公众对审计报告本身的信息反馈，也没有很好地听取其他人对审计方法的改进意见。在审计结果公告后的一段时间内，审计结果公开委员会应该专门组织力量，有针对性地收集、征求意见，梳理分析后作为后续教育的主要内容。
5、建立应对审计结果公开引发争议的解决机制。站在不同的角度看待公告出来的审计结果，形成的观点肯定不同，势必引发各种争议，如果不能得到有效解决，将有损审计形象，影响社会稳定。最近，很多网友对审计署2006年提交的财政预算执行情况审计报告里，较往年少点名问题议论纷纷，认为这是“过分理智”。事实到底是怎样的，应该有专门的窗口进行解释，消除公众心中的疑虑。解决争议，主要有两条途径：一是加强来访制度，针对来访者提出的问题，由审计组长解释；二是召开新闻发布会，通过各种媒体定期将收集到的普遍争议向公众解释，现场回答公众代表的提问。
任何一项新生事物，都会面临众多急需解决的问题，审计结果公开也不例外。我们有理由相信，在审计工作者、各被审计单位和社会公众的共同努力下，这项工作能够积极稳妥地进行下去，实现它既定的目标。
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