农业综合开发可引入开发性金融理论
简介：关键字:农业 综合开发 开发性金融
一、引言
农业综合开发工程是以中央财政为主、地方财政配套实施的一项财政支农专项政策，国务院及省市县各级财政部门下设的农业综合开发办公室是农业综合开发的主管部门。农业综合开发内容包括土地治理项目和多种经营项目。经过多 ...
关键字:农业 综合开发 开发性金融
一、引言
农业综合开发工程是以中央财政为主、地方财政配套实施的一项财政支农专项政策，国务院及省市县各级财政部门下设的农业综合开发办公室是农业综合开发的主管部门。农业综合开发内容包括土地治理项目和多种经营项目。经过多年的努力，农业综合开发取得了一定的成效。但是各种文献报道的关于各地各级政府农业综合开发实施措施和实施办法不断改进和完善的信息表明，农业综合开发也存在前期项目评审不严格、投资效果差、项目效益低下、资金回收困难等一系列问题。农业综合开发作为一项宏大的社会工程，在现有的运作模式下，零星的改革，局部的改进难以从根本上解决上述问题。寻求新的理论作指导，进行系统化改革，突破制度约束是实现农业综合开发根本宗旨的可行选择。近年来，开发性金融理论在我国的成功实践值得借鉴。
开发性金融是为了实现政府的社会经济发展目标，弥补市场缺陷和体制落后而出现的一种金融形式。在我国，国家开发银行是开发性金融的承载主体。国家开发银行自1994年成立之初，大致经历了政策性金融、制度建设和战略性开发银行三个阶段。1998年之后，国家开发银行主要经营指标逐步接近并达到国际先进水平。截至2005年初，国家开发银行实现税前利润人民币253亿元，信贷资产达到人民币13786亿元，当年本息回收率为99.77％，不良贷款率为1.21％，风险准备金对不良贷款覆盖率为285％，资本充足率达到10.52％，所有者权益收益率为17.68％。国家开发银行的骄人业绩得益于其先进的开发性金融理论的指导，在操作上作实行了“政府选择项目入口－开发性金融孵化－实现市场出口”的运行模式。
农业综合开发属于财政经济范畴，开发性金融属于金融范畴。研究发现，两大领域之间存在紧密的理论联系，如果能把开发性金融的科学理论及其成功经验用于指导农业综合开发实践，将会极大促进农业综合开发工作，提高农业综合开发成效，同时也是开发性金融理论在实践中的创新性延伸。
二、农业综合开发与开发性金融之间的理论联系
首先，二者都是为了实现政府的社会经济发展目标。2005年8月财政部颁发的《农业综合开发资金和项目管理办法》第三条指出，农业综合开发的任务是加强农业基础设施和生态建设，提高农业综合生产能力，保证国家粮食安全；推进农业和农村经济结构的战略性调整，推进农业产业化经营，提高农业综合效益，促进农民增收。这一任务体现了中央对解决“三农”问题的高度重视，也明确了农业综合开发活动的社会经济目标。这些目标与开发性金融“两基一支”（基础设施、基础产业、支柱产业）建设的任务既相互补充，又有一定的交叉。两大领域不同的社会经济发展目标，采取了不同的实现模式，开发性金融近年来的成功经验可以作为农业综合开发的理论参考，用以改进农业综合开发工作，提高农业综合开发成效。
其次，开发性金融准国家主权级的债券发行，资金来源在可靠性与信用上与开发性财政资金没有本质区别，都是以国家财政作为最后信用后盾。1997年亚洲金融危机之后，国家开发银行聘请美国波士顿公司对机构建设和风险管理项目提出咨询意见，建设符合要求的“防火墙”评审机制，并于2000年全部实现市场化发债，同时采取国家信用与机构信用相结合的投资运行基础。市场化筹资机制，可靠的风险预防，二元化信用基础使开发性金融具有了准国家准主权级的资金流，安全性上等同于财政资金。
第三， 农业综合开发资金来源有两方面，一是国家财政资金，二是世界银行贷款。对资金受用单位而言，没有这个概念上的区别，都遵循世界银行关于项目投资评审，投资监管，资金回收，项目验收及其运行的规范性要求。国家开发银行的运行机理也遵循亚洲开发银行、世界开发银行等国际开发性金融组织的惯例。所以，农业综合开发与国家开发性金融在项目管理上的要求是一致的。
三、运用开发性金融理论评析现行农业综合开发实践
开发性金融的两大重要任务是通过项目开发推进市场建设和制度建设。市场建设主要针对市场缺位和缺损领域，用于弥补市场缺口，一般不介入市场失灵的宏观调控。制度建设围绕市场建设进行，包括法人建设、治理结构建设和组织增信。开发性金融在项目选择上遵循“政府选择项目入口”的原则，以保证项目选择与一定时期内国家产业政策的指导方向保持一致。总体看，农业综合开发的工作内容已覆盖了两大建设和形式上的政府选择项目入口二方面内容。但是，由于农业综合开发资金回收的硬性约束压力，对农业综合开发具有促进作用的软性制度建设并未成为农业综合开发的建设的重点，国家开发银行所经历的业绩告急到业绩骄人的“1998年拐点”，农业综合开发工作近二十年来仍未出现；增加农民收入、作强作大农业产业的目标仍然任重道远；政府选择项目入口上仍有较大改进空间。
首先，农业综合开发的制度建设远远滞后于市场建设。农业是我国的弱势产业，市场供给主体及其规模、产业集群效应、上下游产业链建设、国内国际市场竞争力及创新力等方面尚显不足，与发达国家农业产业化水平相比较，仍属市场缺位领域。农业综合开发活动在推动我国农业产业化市场建设方面与开发性金融市场建设功能相似，主要通过综合开发扶持农业供给主体，提升农业产业化水平，弥补农业产业市场缺口。但是伴随这一过程的制度建设力度不够。以农业综合开发产业化项目申报为例，直到2003年12月财政部才在其93号文件《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》第四条第二款第二子目中对2004年以后的项目申报条件中提出“项目申请者必须具有独立法人资格，经营期2年以上，有一定的经营规模和经济实力”这一条件要求；实际执行过程中，由于项目选择过程中的行政介入，这一基本的要求并不一定实质上满足，申请者内部治理结构状况也往往被忽视；而对于国家投资项目建设实行法人制度的问题，国家建设部1996年在其有关文件中就已经提出。就土地治理项目而言，项目验收交付使用后的项目运行和管理，也存在制度建设上的缺陷。按照世界银行的要求（土地治理项目部分资金来自世界银行贷款），后期项目运营应该建立农民协会，但由于种种原因各地的实施情况并不一致。2005年财政部下发的《农业综合开发资金和项目管理办法》中也提出了对土地治理项目要建立后期运营农民管理组织，但是没有实施细则，也没有硬性要求和定期的监督考核。
组织增信是开发性金融制度的核心内容。国家开发银行在实施项目时，与地方政府以合同形式进行信用约定，同时地方政府与项目点之间也以合同形式进行信用约定。这种二元信用结构不是为了向地方政府转嫁风险，主要是通过信用约定强化政府在推动制度建设中的责任意识，促进制度建设与项目建设同步进行，最终顺利实现项目的市场出口。农业综合开发实施过程中各级财政之间也有担保还款的层层信用约定，但是项目点所在地基层财政部门与项目点之间没有相应的信用约定，也没有组织增信措施，结果基层财政部门承担了偿还项目财政资金的全部风险。如果项目失败或项目失信，农业综合开发工作不但不能促进当地经济发展，反而加重地方财政负担。各级地方财政为了摆脱这种风险，在农业综合开发现有运行模式不变的情况下自找出路，只下拨农业综合开发无偿资金，截留有偿资金，到期按时足额偿还有偿部分。表面上看农业综合开发资金顺利回流，实际上是农业综合开发资金空转，弱化了财政对农业综合开发项目的支持力度，违背了农业综合开发的宗旨。这种现象在全国具有相当的普遍性。根本讲是由于只注重项目本身建设，缺乏制度建设和信用建设造成的。
其次，农业综合开发的“政府选择项目入口”与开发性金融的“政府选择项目入口”有较大差距。国家开发银行在选择投资项目时，首先要符合国家产业政策要求，对项目进行技术评估、经济评估和风险评估时，运用了一套电子路演制度，专家背靠背操作，体现了科学性、客观性和公证性。农业综合开发实施的是政府主导下的“自下而上自上而下 层层监管”的运行模式。即项目选择上由资金需求者写出可行性研究报告，报请县级农业综合开发部门和财政部门审批，初审通过后，再经过市级、省级以至国家级农业综合开发办公室和财政部门层层筛选，通过后再自上而下层层传达立项通知。各级政府在项目评审时，行政专家意见优先，技术专家和经济专家意见其后，而且缺乏实地考察。项目的实施和验收也实行自上而下的以行政手段为主的层层监管。这种政府主导模式在形式上体现了公共资金使用上的公证性，但存在着效率上的损失。这种损失表现在，农业综合开发近二十年来花费了近千亿元的财政资金，而国家所期望的可靠的粮食生产能力、稳定的粮食储备和供应，作强作大农业产业的战略目标并未完全实现，费效比明显失衡。
四、农业综合开发引入开发性金融模式设想
引入开发性金融模式就是按照“政府选择项目入口－开发性金融孵化－实现市场出口”的建设要求进一步改进农业综合开发工作。
参考开发性金融“政府选择项目入口”的做法，一方面财政部门在考虑当前社会经济背景和国家农业发展战略的前提下，应制定农业综合开发远景规划和阶段性计划，确立投资范围和方向，为各地项目申报提供明确的依据。另一方面要坚持评审过程的科学性。目前，我国农业运行的经济背景已经发生了根本改变，从国际经济环境看，加入WTO之后，国内农业及农产品市场竞争逐步趋于国际化，政府在农业综合开发过程中，必须选择国际比较经济框架内的“开放型”农业资源配置模式；从政府投资机制看，目前中国正在探索按照WTO规则和国际惯例改革现行的财政体制，并建立公共财政体制，农业综合开发过程中财政对农业投资必须符合WTO“绿箱”的规则。依据这样的社会经济背景，财政部门在确定农业综合开发项目范围时应集中在以下几个方面，才能把好“政府选择项目入口”的第一关。
1.基础设施类项目。主要包括中低产田改造等农业用地整治、农田水利等农业基础设施、电力供应等农村能源服务设施、道路等乡村交通运输设施、仓储和市场网点等农产品市场基础设施。在项目区域，重视支持这类项目建设，是消除制约农业结构转换与产业升级的瓶颈约束、增强农业发展后劲、改善粮食等基本农产品有效供给条件、提高农业及其相关产业运作效率的基础。
2.科技推广类项目。主要包括：(1)农村基础教育、农业职业教育、农民技能培训等项目；(2)农业科研、技术推广和实验示范等项目；(3)农户经济管理、农产品及其加工产品的市场营销管理和国际贸易管理培训等项目。产业装备的科技水平低，是中国农业落后于经济发达国家农业的重要标志之一。强化这类项目建设，是促进项目区域农业科技进步及农业增长方式转变，提高农业及其相关产业的科技含量和提高农产品及其加工产品的国内外市场竞争力的关键。
3.社会化服务类项目。主要包括农业科技推广服务、农村投融资服务、农业保险服务、农产品及其加工产品质量检测服务、农产品检疫服务、农产品市场信息服务等项目。政府强化这类项目建设，有助于加快项目区域的农业科技进步速度，也有助于激励保险公司、商业银行等金融机构在项目区域开展商业化保险和投融资服务。
4.相关产业类项目。主要包括：(1)粮油精深加工、淀粉精深加工、食品精深加工、蔬菜及果品精深加工、肉类及奶类精深加工、水产品精深加工、低度酒类及饮料类加工、棉毛麻丝精深加工、皮革精深加工、木材及家具精深加工等农产品加工业项目； (2)农产品及其加工产品的包装、贮藏、运输等产业项目；(3)农产品及其加工产品的市场营销与贸易策划、市场中介服务以及促销、分销等营销业项目。强化这类项目建设，对提高农产品生产、加工、包装、贮藏、运输、贸易等产业间的关联效应，增加项目区域的乡村就业机会及农民的收入，以及增强粮、棉、油、果、蔬、肉等主要农产品及其加工产品在国内外市场上的竞争力等具有重要意义。
5.干预市场类项目。主要包括国家粮食安全储备体系、符合WTO规则的支持政策体系、农产品市场监管法规等农产品安全保障和市场保障项目。强化这类项目建设，既是保障各类市场主体开展有效竞争的基本要求，也是稳定农产品市场、保护农产品生产者与消费者利益、维护国家农产品安全的基本要求。
“政府选择项目入口”还应坚持科学评审原则。农业综合开发项目选择，应改变以往先由行政专家背后定调，后由技术专家或经济专家签名通过的做法，应在农业综合开发战略规划项目选择范围之内，参考开发性金融的模式，以技术专家和经济专家为主，采取电子路演背靠背的方式，确保项目选择的公证性和科学性。
农业综合开发项目作强作大的关键是以财政为后盾的孵化阶段，在中央财政资金紧张、地方财政资金不愿意配套或虚假配套的情况下，开发性金融的融资方式为农业综合开发提供了很好的借鉴。国家开发银行通常通过发行长期债券来筹集大额资金，在国内一般以各商业银行为发行对象。参考开发性金融的做法，由国家农业综合开发办公室牵头组织，中央及省市各级财政为资金供应方，以类似于国家开发银行发行债券的方式，形成合股资金，对重点项目进行连续资助。通过强化管理、组织增信和其他政策优惠，进行项目孵化。风险由各资金供应方共担，收益由各方共享。这种做法既可以为保证中央财政加大支持农业综合开发力度提供可靠的资金来源，又可以调动地方财政参与农业综合开发资金配套的积极性。
参考文献
1.国家开发银行、中国人民大学联合课题组 中国人民大学出版社出版《开发性金融论纲》 2005.3
2.财政部2003年93号文件《关于改革和完善农业综合开发若干政策措施的意见》
3.财政部2005年《农业综合开发资金和项目管理办法》
4. 肖志方 刘欣 发展农业综合开发项目的制约因素及其组织变革趋势 安徽农业科学 2006.1
5.张晓晴 不断创新 推进农业综合开发工作 江苏农村经济 2006.3
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