审视我国部门预算改革中存在的问题
简介：一、部门预算改革存在的主要问题
在我国事业单位部门预算改革中，笔者归纳了其中存在的一些问题：
（一）预算编制缺乏完整性、细致性 在我国，政府的财政收入分为预算内和预算外两块，各级财政部门编制的预算案一般仅反映预算内资金的分配情况，而对于数额庞大的预算外资金 ...
一、部门预算改革存在的主要问题
在我国事业单位部门预算改革中，笔者归纳了其中存在的一些问题：
（一）预算编制缺乏完整性、细致性 在我国，政府的财政收入分为预算内和预算外两块，各级财政部门编制的预算案一般仅反映预算内资金的分配情况，而对于数额庞大的预算外资金只是部分予以反映，这样，政府手中的财政资金只有一部分在预算中得以反映，编制的预算从内容上看是不完整的。由于政府预算内容不完整，导致大量财政资金游离于人大的监督之外，不完整的预算收支范围既弱化了应有的预算监督，亦削弱了政府预算的宏观调控能力。
（二）尚未建立科学的定额标准体系 从部门预算的实践看，关于预算定额的另一个重要问题就是定额的调整问题，即如何调整和调整频率。是根据财力状况按“基数加增长”的方式调整，还是个别部门、个别项目微调，是定额相对稳定还是每年调整，而且还要根据财力状况和物价水平以及国家相关增资政策等调整，否则，这些问题不解决，都会对部门预算编制产生不利影响。
（三）政府预算收支分类改革与部门预算改革不配套。我国现行的预算收支分类体系存在着一些问题： 1.分类基础不够明确和统一，分类方式单一，部分收支项目的分类较粗，不利于细化预算编制和强化预算约束，制约了国库集中支付制度的顺利实施。 2.收支范围偏窄，不能全面完整地反映政府所有收支活动。长期以来，预算科目体系基本上是针对预算内收支的，大量预算外收支游离于预算科目体系之外，这就给政府收支的全面反映、总量控制、结构调整带来困难，严重影响了财政资金的综合管理。 3.分类方法与国际通行做法差别较大，不利于进行国际比较和研究。科目体系的构架和内容亟需进行全面改革。目前，我国正在天津、海南、湖北等省进行收支分类改革试点。
二、制约部门预算改革的因素分析
我国从 2000年预算年度开始自上而下普遍实施了部门预算改革，六年来，新的预算编 制理念和财政支出管理体系逐步建立，预算编制工作更加规范化、制度化和科学化。但在我 国部门预算编制工作实践中，无论在体制、机制上，还是在思想观念等方面，都不同程度地 存在着一些突出问题，直接或间接地影响了部门预算改革的进一步深化。
（一）体制上的影响 从体制上看，行政管理体制虽然经过了历次改革，但与市场经济体制的要求还有一定距离。反映在预算编制上，一是预算编制无论在时间上还是在内容上都与部门工作计划的制定相脱节，预算与工作计划衔接困难，甚至造成预算早编无据可依。主要原因是条块结合的行政管理体制使部门的工作目标、任务既来自于当地政府也来自于上一级对口部门，层层向上看，级级等精神，部门很难提早半年或者更早的时间制定出下一年度的工作计划。而我国尚处于转型期，各种改革措施层出不穷，致使部门行政任务和工作目标变动频繁，有些改革措施出台前还要在一定范围内保密，很难在编制预算时提前考虑。部门预算改革尚处于摸索阶段，无论是预算单位还是财政部门，习惯性的做法难以在短期内得到调整和改革。如各部门习惯性的在年度执行中申请追加经费，财政部门大多在年底给予追加，这类经费的追加或调整在一定程度上直接影响了部门下一年度的工作目标和经费需求。
（二）机构改革、政府职能调整相对滞后 从2003年部门预算实施出台的时机看，恰逢下半年省级政府机构改革，市级、县级政府机构改革时间还要延后，而改革肯定要大量减少人员并涉及相关财政供给政策问题，这给部门预算改革增添了不少难度。经过几年的调整和完善，政府机构改革的财政供给政策已基本理顺，但随之而来的事业单位人事制度改革又拉开帷幕。如未聘人员安置费用、自谋职业一次性补偿金标准及资金来源等类似问题需要在部门预算编制工作中予以研究和明确。此外，合理确定财政供给范围，有效解决财政资金在事业单位的“越位”和“缺位”问题，也在一定程度上受事业单位机构改革滞后的影响。
三、进一步深化我国部门预算改革的对策建议
为加快我国事业单位部门预算改革的步伐，笔者认为应从以下几个方面着手：
（一）健全内部预算权力的制衡机制 首先，建立预算部门、政府会计部门和审计部门（审计署）三者相对独立的结构模式，特别是审计和会计要相互分离。预算部门主要负责计划的制定、执行以及协调；会计部门主要是在预算执行过程中办理收支业务，对发生的各种财政收支业务进行系统的反映和记录，及时检查报告；审计部门是审计资金使用的合法性，随着预算安排和会计记录进行评价与考核。随着绩效审计的引入，审计范围还会扩大到支出的经济性、效率性与效果性。我国政府预算应越来越重视审计的重要作用，可考虑将“政府委托审计制”改为“人大委托审计制”，将审计部门划归人大的组织序列，以强化审计的独立性和公正性。同时，政府会计部门划归财政部门，对预算单位实行会计委派或由财政部门集中核算，以强化对部门资金使用的监督。其次，强化国库的监督地位。健全完善国库单一账户制度。预算部门、单位的资金收支全部纳入国库单一账户，便于财政部门掌握具体的部门收支信息，对资金的流向、流量进行全面、系统的监管和控制。部门资金的支取使用由国库直接划转到劳务提供者和商品供应商，杜绝部门的截取留用行为。
（二）完善定额标准体系，实行真正意义的“零基预算” 世界上其他国家实行“零基预算”是以预算定编、定额、定标准等基础工作已经完成为起点，而我国则只能以预算定编、定额、定标准等作为试行“零基预算”的起点。因此，从我国实际情况出发，实行“零基预算”的基本要求就是实行标准化的定员、定额和项目预算。要使制定的定额标准科学合理，要遵循五个原则： 1.公平性原则。凡财政供给范围内的各个部门单位，其行使公共职能所必需的支出水平应该是一致的，各部门单位的基本公用经费支出应该是相等的。 2.差别性原则。在保证各部门单位的基本支出需要一致的基础上，对于重点发展的部门行业，政策上应该予以支持。也就是说，根据国家政策导向，不同部门、行业之间的支出标准也不能完全相等，应有差别。 3.动态性原则。支出标准要有稳定性，但也不能一成不变，应该是动态的稳定。根据社会经济的发展状况、财政收入水平、国家政策导向、物价涨幅等，适时调整测算公式中的某些参数，这样制定出的标准才能与实际结合得更紧密，更好地指导实际工作。 4.公开性原则。将支出标准的测算方法、原则、分类定额以及各部门单位经人大审核批准后的预算，向公众公布，接受群众监督。通过完善定额标准体系，把各单位放在同一起跑线上，一切从“零”开始，在按预算定额核定人员经费和公用经费后，有多少钱办多少事；轻重缓急可以摆到桌面上来排队，从而促使资金流向更富有成效的项目，使有限的资金发挥最好的效益，减少资金的浪费。
（三）构建科学合理的预算收支科目体系 政府预算收支科目改革，不仅要全面、准确地反映政府所有收支活动，而且要强化收支分类的经济分析功能，提高财政透明度和政府宏观经济管理水平，同时还要坚持国际惯例与我国国情相结合的原则。其具体思路是：政府预算收支科目体系的设计应满足按部门分类、按功能分类和按经济性质分类的要求。新的科目体系既要包括财政预算内收支，也要包括预算外收支，并且所有政府预算单位必须使用统一的政府收支科目。
（四）引入“绩效预算”，建立有效的激励和约束机制 经过几年的部门预算改革，使预算编制的科学性和细化程度向前迈进了一大步，但仍然体现为一种以基数法为核心的“投入型”预算分配形式和方法。预算编制方法改革的重点是要树立一种“绩效”观念，将公众利益最大化目标细化到公共支出过程每一环节的绩效指标上，再与部门、官员的利益挂钩，从而形成有效的激励和约束。引入绩效预算思想，将“产出”及“结果”的绩效考核指标作为主要参照指标，与部门获取的预算额建立联系。绩效预算要求政府每笔支出，必须符合绩、预算、效三要素的要求。
总之，部门预算改革作为预算管理制度的创新，需要在总结和借鉴国内外经验和做法的基础上，在实践中不断地探索和完善，经过深化改革，建立起以部门预算为主导、预算编 制和执行更加公正、透明的管理体制，提高预算的科学性，增强预算的约束力，最终建立一个依法规范、运行顺畅、效率突出的事业单位财政管理机制。
参考文献：
[1]财政部预算司．中央部门预算编制指南[M] ．中国财政经济出版社．2004年9月
[2]袁星侯．公共财政与部门预算改革[J] ．财政与税务．2005年2月
[3]王金秀．部门预算和复式预算的共融性分析[J] ．中国财政．2005年8月
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