农户对农村义务教育投入政策的认知状况分析
简介：关键词：农村义务教育投入 “一费制”政策 “免费”政策 政策认知
农户作为农村义务教育政策的被动接受者，其对政策的认知水平是中央政府制定、矫正和完善农村义务教育投入政策的参考依据，同时也直接影响到对地方政府和学校收费行为的监督力度和监督效果。因此 ...
关键词：农村义务教育投入 “一费制”政策 “免费”政策 政策认知
农户作为农村义务教育政策的被动接受者，其对政策的认知水平是中央政府制定、矫正和完善农村义务教育投入政策的参考依据，同时也直接影响到对地方政府和学校收费行为的监督力度和监督效果。因此，农户对农村义务教育投入政策的认知状况是该项政策不断完善和顺利推行的重要影响变量。本文以广东惠州市为例，通过对该市171个样本农户的调查，实证分析了现阶段农户对涉及切身利益的农村义务教育“一费制”政策、“免费”政策和“两免一补”政策的认知状况及其影响因素。此次调查采用直接入户访问的方式对户主进行访谈并现场填写调查问卷，由经过专门培训的在校大学生利用2006年暑期完成。共发放问卷200份，收回174份，回收率87％，其中有效问卷171份，有效率98.3％，覆盖惠城、惠阳两区和博罗、惠东两县，涉及31个（乡）镇，91个行政村，171个农户。样本农户由大学生在家乡所在地根据随机抽样原则选取,调查结果具有较强代表性。
一、农户对农村义务教育投入政策的认知状况
一、关于“一费制”政策
1.农户对“一费制”政策内容及实施效果的认知程度偏低
自2002年7月以来，惠州市中小学校全面开始实行“一费制”收费办法。这一政策旨在遏制各种乱收费行为，减轻中小学生家庭教育负担。农户作为这一政策的受益者，理应给予较多关注。但在问卷调查中，当问及“您对教育收费‘一费制’是否了解”时，样本农户中回答“了解”的仅占9.4％，“了解一些，但并不很清楚”的占34.5％，“不了解”的比例高达56.1％。农户对这一与个人利益直接相关的收费政策认知程度总体偏低。
低水平的政策认知使得相当部分样本农户对于“一费制”政策的实施效果难以准确判断，认为“效果显著”的占20.5％，认为“效果一般”或“没有效果”的占29.8％，“不知道”或“说不清楚”的比例高达49.7％。
2.农户对收费项目的合法性认识不足
多数农户由于对“一费制”政策的认知程度较低，在既定的政策框架下，难以分清学校的收费项目是否合法，是否该交。这一点可以从样本农户对以下问题的回答中佐证，当问及“对于学校的收费项目，您是否知道哪些该交，哪些不该交”时，回答“知道”的占23.4％，“有些知道，有些不知道”的占21.0％，“不知道”的比例高达55.6％。
按照国家规定，“一费制”是指在严格核定杂费、课本费（包括教科书、作业本费）的基础上，一次性统一向学生收取费用，收费项目包括杂费、课本费和作业本费。杂费包括学生家长或个人应分担的极少部分办学公用经费，还包括部分信息技术教育、北方地区冬季取暖的补充性费用。杂费标准应按照学生在校学习期间必须开支的公用经费（学校用于开展教学及其辅助活动的费用）的一定比例确定。由于政策对杂费的界定比较模糊，对某些收费（特别是服务性收费）缺乏明确政策规制，致使农村中小学校的收费项目远远超出了“一费制”的范畴。调查中样本农户反映的收费项目包括：学杂费（70.2％），书本费（93.0％），补课费（40.9％），资料费（48.5％），试卷费、作业本费（52.6％），校服费（79.5％），保险费（29.2％），建校费（11.1％），住宿费（35.1％），其他（包括择校费、体检费等）（9.9％）。多数农户无形中承担了不少额外费用。
3.农户对违法收费项目的态度比较复杂
总体来看，“一费制”的政策效果并不理想。这一结果产生的原因固然有多种，多数农户对这一政策的认知程度过低起到了推波助澜的作用，它使得农户难以准确判断收费项目的合法性，进而也就失去了对乱收费行为进行监督和举报的前提，在一定程度上纵容了各种不规范收费的滋生和蔓延。但农户的政策认知水平提高是否一定能够提高“一费制”政策的效果？对此，我们设计了如下问题：如果发现学校有些收费项目不合法，您是否会向有关部门反映？回答“会”的农户仅占19.9％，回答“不会”占38％，回答“不一定”的占38.6％，未作回答的占3.5％。统计结果有些令人费解，当问及“为何不向有关部门反映”时，回答“不知道向哪些部门反映”的占16.0％，“浪费时间和精力，不值得”的占19.8％，“即使反映了也难以得到解决”的占45.8％，“担心向有关部门反映后会受到不好影响”的占8.4％。这一方面说明农户的意见反馈与表达渠道不够畅通，另一方面也说明不少农户对政府的依法执政能力并不看好，同时心存其他后顾之忧。因此，单靠提高农户对政策的认知程度未必能够提高其对收费行为的监督力度，还必须采取相关配套措施。
（二）关于“免费”政策
1.农户对 “免费”政策目标能否实现观点不一，但总体不够乐观
中央政府已经决定在2007年全面实行农村免费义务教育，免除农村中小学生的学杂费，并对农村义务教育经费保障机制改革作出具体部署，这是我国农村义务教育发展史上一个新的里程碑。广东省自2006年秋季开始全面免收学杂费，实行真正意义的义务教育。虽然这一政策的实效有待实践检验，但83.6％的样本农户表示，实行免费义务教育后，他们会增加对子女教育方面的投入，这说明传统的义务教育投入模式对农户的教育投资产生了“挤出”效应，“免费”义务教育将有利于引导家长优化对子女教育的投资结构。
不过，对于免费义务教育的预期目标能否实现，样本农户内部观点分歧较大。49.1％的农户认为能够实现，14％的农户认为不可能实现，35.7％的农户表示很难判断，1.2％的农户未作回答。尽管不小比例的农户对免费义务教育的前景表示乐观，但仍有相当比例的农户心存疑虑，当问及他们为什么认为义务教育难以实现时，28.2％的农户认为“政府没有足够的财力”，38.8％的农户认为“上有政策，下有对策”，40.0％的农户认为“说不清楚，感觉会这样”。对于农户上述认识的成因，我们认为可能的解释包括下述三个方面：一是农户与基层政府（主要是乡镇政府）接触较为直接，了解程度相对较高，现阶段基层财政困难已是不争的事实，诱发了农户对政府财力的担忧；二是过去国家出台的许多政策在实际执行中走了样，基层政府往往倾向于有选择性地执行上级政策，甚至变相地抵制上级政策，致使部分农户对基层政府的政策执行力产生了不信任感；三是多数农户的文化水平较低，对新生事物的认知、分析能力不高，有些判断倾向于建立在直觉的基础上。
2.农户对“免费”义务教育期望值总体不高
免费义务教育直接减轻了农户负担，广大农户理应高度认同。但当我们问及“您怎样看待中小学的收费行为”时，仅有40.9％的农户认为“不应该收费，应该实行义务教育”，57.3％的农户认为“应该适当收取一定费用，但需要规范”，1.8％的农户未作回答。从表面看，多数农户似乎有些不够理性，没有作出有利于自身利益最大化的政策选择。究其原因，部分农户认为，子女接受义务教育本质上是向政府购买一种劳务，政府提供这种劳务需要各种各样的支出，因此收取适当费用是合理的，问题的关键在于收费不够规范，收费种类过多，标准不够明确，“一费制”政策的执行效果印证了这一点。
事实上，基于公共产品理论分析，农村义务教育并非纯公共产品，而是一种接近纯公共产品的准公共产品。从资源配置效率角度看，义务教育经费的筹资模式应为“农户交费＋政府补助”，按照国际惯例，政府补助应占绝对主导地位。显然，农户在既有的文化素质下不可能基于上述理论作出判断，但他们并没有期望政府完全免费，只是期望收费能够更加规范一些，这在一定程度上也反映了农户的易满足性及其善良与通情达理的一面。
（三）关于“两免一补”政策
免费义务教育免除的仅仅是学杂费，而“两免一补”政策除免除学杂费外，还免除课本费，并对住宿学生补助住宿生活费。2005年，国家提出了农村义务教育阶段“两免一补”政策，首先在全国592个国家扶贫开发工作重点县开始实施，对象是农村地区义务教育阶段贫困家庭学生，同时还有城市居民享受最低生活保障政策家庭的接受义务教育的学生。从对样本农户的调查情况看，“享受过”这一政策的占6.4％，“听说过但没享受过”的占36.9％，“根本没有听说过”的占56.7％。总体来看，样本农户对“两免一补”政策的认知程度同样不高。
“两免一补”政策是对“免费”政策的延伸和提升，对于减轻农户义务教育负担意义更为重大。现阶段，农户承担的费用项目呈现多样化特点，但不同费用所占比例差异较大。在被调查的171个样本农户中，39.2％的农户反映学杂费的比例最高，这部分农户应是“免费”政策的最大受益者。21.6％的农户认为书本费所占比例最高，10.5％的农户认为住宿费所占比例最高，这两大群体应是“两免一补”政策的最大受益者。除此之外，8.2％的农户认为补课费所占比例最高，7.6％的农户反映校服费所占比例最高，12.9％的农户认为其他收费（如择校费、建校费等）比例最高。这说明，实行“两免一补”政策后，绝大部分农户的义务教育负担将明显减轻，但由于农村义务教育阶段的许多收费隐蔽性较强，“两免一补”政策在某些情况下也鞭长莫及。以校服费为例，某些农村中小学校考虑到学生成长的需要，竟然要求学生每个学年定做4套校服，仅此一项支出就高达200元左右，并且购买校服名义上遵循自愿原则，但多数学校基于校容校貌、便于管理等方面考虑，往往强制性地要求学生购买，农户对此意见较大。
二、农户对农村义务教育投入政策认知水平的制约因素分析
上述涉及的四项政策中，除农村教育集资外，农户对其他三项政策的认知程度总体不高，我们拟从从农户的政策认知能力、政策关注程度及政策认知渠道三个视角对此加以阐释。
（一）农户的政策认知能力有限
农村义务教育投入政策涉及面广，内容比较复杂，需要农户具备较高的文化水平和认知能力。但现实是，多数农户的文化素质难以达到相应要求。从惠州市样本农户情况看，户主的职业以农为主，初中及以下文化水平的户主比例高达76.6％，他们大多数时间居住在农村地区，与外界交流偏少，信息相对闭塞，难以及时、准确地获得相关政策信息。部分农户即便听说过，也因自身能力所限难以消化吸收。
（二）农户的政策关注程度不高
一方面，现阶段多数农户收入水平较低（惠州市家庭年人均纯收入在2000元以下的样本农户比例高达54.4％），他们的主要精力往往集中于如何增加收入，相应淡化了对国家相关政策的关注程度。
另一方面，根据马斯洛的需求层次理论，人的需求存在显著的层次性，如同一座金字塔，只有在低层次需求得以满足后才可能引发更高层次的需求。现阶段，不少农户仍处于这一金字塔的底层，需求主要集中于生存和安全两个层面。尽管农村义务教育投入政策在执行中存在这样或那样的问题，但它并不会对农户的生存和安全带来威胁。调查发现，74.3％的样本农户对目前的学校收费表示“基本满意”，77.2％的样本农户对目前中小学生的教育支出负担表示“可以接受”。在此条件下，他们往往缺乏足够的激励去关注农村义务教育投入的相关政策。
（三）农户的政策认知渠道不畅
当问及了解农村义务教育投入政策的渠道时，样本农户回答情况如表1所示。
表1 农户了解农村义务教育投入政策的渠道
认知渠道 样本个数 比例（％）
报刊杂志 23 13.5
政府宣传 26 15.2
学校宣传 60 35.1
电视、广播等 89 52.0
道听途说 17 9.9
说明：因该问题为多项选择，故比例累计超过100％
不难看出，电视、广播等媒体宣传成为多数农户了解政策的主渠道。但它存在明显弊端：一方面电视或广播相关内容的播出具有随机性，农户往往容易错过，另一方面由于节目播放速度比较快，农户很难完整、准确地理解。报刊杂志虽然持续时间长，但农户在既有的收入水平下，多数很难培养起定期购买和阅读报纸的习惯（户主为教师、公务员的农户可能例外）。也有部分农户了解政策的途径是依靠道听途说，但由于信息传递中噪音的影响，信息失真的可能性较大。学校是投入政策的终端执行者，对政策的认知程度较高，但其主业在于教书育人，没有向农户宣传相关政策的法定义务。因此，上述渠道均难以有效提高农户对投入政策的认知程度。
从理论上讲，政府存在的义理基础是向公民提供公共产品。政策宣传即是公共产品的内容之一，因此，宣传政策的责任主体在于政府。农村义务教育投入政策是农村政策的重要组成部分，考虑到降低政策宣传费用的需要，其宣传主体应当定位于基层政府（主要是乡镇政府）。但从现实看，政府的这一职责未能得以很好履行，仅有15.2％的样本农户曾经从政府了解到义务教育的投入政策。
三、结论
农户对农村义务教育投入政策的认知状况对于政策制定与执行具有不容忽视的影响。但实证研究发现，现阶段农户对义务教育投入的相关政策认知水平总体较低。“一费制”政策框架下，多数农户对这一政策的内容及效果认知程度不高，对于收费项目的合法性缺乏清晰认识，相当部分农户对于违法的收费项目态度比较冷淡，原因并非在于他们对个人利益的漠视，而是缺乏畅通的意见反馈和表达机制，对政府依法行政的能力不够乐观，同时心存其他后顾之忧。“免费”义务教育是中央政府从战略高度推出的一项公共政策，广大农户是直接受益者，但不小比例的农户对义务教育能否顺利实现预期目标并不乐观，事实上，他们对政府的期望并不高，对政府的收费行为并不反对，只是希望收费能够做到合法化和规范化。“两免一补”政策是对“免费”政策的延伸和提升，如能得以普及，将在很大程度上直接减轻绝大多数农户的教育负担。但由于现阶段农村义务教育阶段的收费项目多，隐蔽性较强，“两免一补”政策在某些方面也有些力不从心。农户的政策认知水平总体偏低主要受制于他们政策认知能力有限、政策关注程度不高和政策认知渠道不畅三个方面。2007年，中央政府已经决定继续加大对农村义务教育的投入，并在全国范围内免除学杂费，实施真正意义上的义务教育。与此同时，各级政府应综合采取相应措施，提高农户的政策认知水平，这是落实农村义务教育投入政策的重要举措。
参考文献：
[1]苏明：《中国农村基础教育的财政支持政策研究》，经济研究参考，2002年第2期
[2]李成贵：《农村义务教育投入：主体确认与增长机制研究》，中国农村经济，2003年第11期
[3]“完善农村义务教育财政保障机制”课题组：《正确分析当前农村义务教育财政保障机制的现状和问题》，财政研究，2005年第9期
[4]岳书铭等：《基于农户意愿的农村公共品融资问题分析》，中国农村经济，2005年第11期
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