财政资源配置职能中效率与公平的权衡
简介：关键词： 社会财富分配 效率 公平
财政摘要：构建社会主义和谐社会，必须更加注重社会公平，国家财政在构建社会主义和谐社会过程中将发挥重要作用，效率和公平的关系是财政学的核心问题，建国以来我国的财政政策都体现出效率优先的特色，当前我国社会经济面临着种种矛盾和问 ...
关键词： 社会财富分配 效率 公平
财政摘要：构建社会主义和谐社会，必须更加注重社会公平，国家财政在构建社会主义和谐社会过程中将发挥重要作用，效率和公平的关系是财政学的核心问题，建国以来我国的财政政策都体现出效率优先的特色，当前我国社会经济面临着种种矛盾和问题，维护社会公平已成为政府新时期的重要任务，为此，国家财政应在财政管理体制、税收制度和财政支出结构等方面有所作为。
党的十六届六中全会审议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出构建和谐社会的目标任务，并对构建和谐社会作出部署 ，明确指出：“合理有序的收入分配格局基本形成，家庭财产普遍增加，人民过上更加富足的生活；社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立；”为此，“要加强制度建设、保障社会公平正义，完善公共财政制度、收入分配制度、社会保障制度。”通过学习会议精神我们可以看出，构建社会主义和谐社会，必须更加注重社会公平，公平社会财富分配是构建社会公平的经济基础。在这一过程中国家财政将发挥重要作用。以下我们来探讨财政的公平观。
一、对我国目前财政政策的现状的探究和思考
任何有效的资源配置机制都必须同时考虑效率和公平，效率原则和公平原则的取舍、权衡始终是各国财政政策制定的争论焦点。究竟是优先发展经济还是强调维护社会公平？一个国家在不同的发展阶段采取的政策是不同的。对于发展中国家来说，发展经济是政府管理的首要目标，注重资源配置的效率成为这些国家财政政策制定的方针，这些国家多数选择扩张性的财政政策，增加税收、增发国债、扩大财政投资支出、缩减财政福利性支出；而对于发达国家来说，他们已经度过了经济发展的初始阶段，日益丰富的社会财富使这些国家政府在社会经济管理上扮演的角色也有了很大的不同，以超额累进的所得税制为主体的税收管理体制和大比重的财政转移性支出及完善的社会保障体系等成为这些国家财政政策的特色。中国自建国以来数十年的财政管理模式的实践表明，在兼顾公平的前提下，效率优先更为突出地体现在这一历程中。我国财政体现效率优先的资源配置政策表现有以下方面。
（一）财政管理体制体现了效率优先
建国以来，我国财政管理体制经历了一系列变革，以适应计划经济阶段和经济转型阶段对财政管理体制的不同要求，依次经历了统收统支财政管理体制、统一领导，分级管理体制、划分收支，分级包干的管理体制和分税制财政管理体制，这些财政管理体制都充分体现了效率优先。只不过在追求效率的表现形式和经济效果方面存在差异。
在计划经济时期，国家为了尽快实现我国工业化目标，采用了高度集中的统收统支财政管理体制，由政府主导，以行政计划手段动员全社会的资源，举全国之力对工业特别是重工业进行了长期的资源投放。为筹集扩大工业规模的资金，国家采取了“以农养工”的政策，取缔市场，建立人民公社，统一收购政策，由国家低价收购农副产品以降低工业原料的成本，同时，以较高的价格向农村销售工业品，形成工农业产品的价格剪刀差；对城镇职工发放低工资以降低企业成本，对城镇职工的生活必需品以计划配额的方式进行低价供应，以维持其基本生活需要。传统计划经济虽然在理论上、在形式上提倡按劳分配，但在实际政策及其执行中，基本上是无差别或少差别的平均主义分配，这种平均主义绝不是分配公平。这种资源配置方式虽然被历史证明是低效率甚至是负效率的，但不可否认的是这样的财务管理体制在主观上是追求效率优先的。改革开放后，我国的财政管理体制应对改革的需要进行了多次改革，总体思路是以高度的中央集权逐渐向地方分权，明确划分中央与地方财政的收支范围，使地方财政初步成为责、权、利相结合的分配主体，借以充分调动了各级政府当家理财的积极性。在这一时期，经济建设为我国政府宏观管理的首要任务，一切服从经济建设大局。为达成国民经济发展目标，政府允许、鼓励国民的社会财富分配差异化、地区及部门发展差异化。这一时期最能体现效率优先的是政府实施的积极的财政政策（1998～2004），为增加投资、刺激消费和扩大出口以解决有效需求不足，通过改革克服制约有效需求的体制和政策因素，促进国民经济增长。为此，国家大幅增加投资支出，改革福利分配制度，完善税制结构，扩大国债规模，增加收入减轻财政负担。 积极的财政政策使我国宏观经济得到了长足的进步，国力大大增强，但也使地区间、部门间发展失衡，国民的社会福利受损，收入差距扩大，一定程度上牺牲了社会公平。
（二）财政收入政策体现了效率优先
组织财政收入方面，我国实行了以流转税和所得税为主的双主体税制，以所得税为主体的税制模式在实现公平分配和稳定经济方面具有比较优势，而以流转税为主体的税制模式在促进资源配置效率和经济增长方面具有比较优势。经过1994年的税制改革，所得税收入占税收收入的比重有所上升，从1994年的15％上升到了2006年的25％，但流转税收入占税收收入的比重依然过大，2006年达到66％，因而我国实质上实行以流转税为主体的税制模式。因此，我国的税收管理可以被认为是效率型的体制。
（三）财政支出体制突出了追求效率的特点
我国为了追求持续快速的经济增长，在税收收入持续高速增长的情况下，在财政支出方面，不断扩大投资支出；为减轻财政负担，筹措经济建设所需资金，国家在职工住房、医疗、教育等方面体制进行了社会化改革，使国家财政从“福利性分配的泥沼”中解脱了出来，但这也不可避免地产生了负面效果，如国民负担的医疗费、教育费呈快速上扬趋势，收入分化差距扩大，社会矛盾日益突出。社会福利的快速损失已经给国民经济的健康、持续发展造成了负面影响。
二、维护社会公平，构建和谐社会，国家财政应能有所作为
长期的效率优先政策导向对于打破计划经济的桎梏，探索全面开放的路径，构建未来发展的基础，发挥了显著的作用。我国经济经过多年高速增长，效率和公平的消长趋势已经有改变的需要。2006年底，中国社会科学院经济学部“中国经济形势分析与预测”课题组预测，2006年中国国民经济增长速度将超过2005年水平，GDP增长率将达到10.5％左右，GDP总量将突破20万亿元，位列世界第五。人均GDP已经突破1900美元，经济呈长期快速地增长。世界各国的发展经验表明，这一时期往往对应着各种矛盾的紧张和激化，而在其中，由贫富悬殊引发的社会矛盾最为突出。中国社科院基于对7140个居民家庭进行的调查所提出中国社会发展年度报告中指出，2006年中国的基尼（Gini）系数达到了0．496。基尼系数是衡量收入分配的一个指标，这一指标超过0.4，即意味着进入警戒状态，而一旦超过0.6，则预示着社会不安定趋势加剧。虽然该系数值0.496的计算有一定争议，但我国目前存在地区间发展失衡，国民财富分配差距过大却是不争的事实，财政作为政府进行资源配置、调控宏观经济最有效的工具，在调整资源配置机制维护社会公平方面应该如何作为？以下就这个问题进行探讨。
（一）财政体制方面，应完善分税制财政管理体制，完善中央和地方各级财政分配体制
1.减少财政级次，解决基层财政困境中国目前的财政体制是五级制，基层政府很难达到分税财政体制要求每级政府都有自己的税种和稳定的税收收入这一目标，从中央政府层层下拨的转移支付资金到达基层政府时的数量也已经极为有限，现行预算法又不允许地方政府发债，这些因素造成了基层政府财政困难。而且中间层次的政府级次太多必然增加交易费用，降低效率。应有效地改变这一现状，减少财政级次，解决基层财政困境。
2.坚定不移地进行“费改税”，将部门利益转化为国家利益。进一步加大税收在财政收入中所占比重形成一个规范的、透明的、完全置于法律监督下的财政收入体系；
3.进一步完善中央财政的转移支付制度日益扩大的地区经济发展水平差距导致基层政府收入来源的不平等；在转移支付制度不规范的情况下，基层政府收入的不平等反过来又加剧了地区间的差距。基层政府收入不平等带来的重要危害之一，是导致了各地教育、公共卫生、基础设施等公共产品供给的不平等。对此，应完善中央和地方财政分配体制，逐步加大中央财政所占比重，进一步强化中央财政对经济欠发达地区和农村的转移支付，以缩小地区间、城乡间存在的社会财富分配的巨大差异。
4.明确地方政府在公平社会财富分配中承担的责任和应尽的义务。一些地方政府借改革之名，在财政上逐渐淡出公共事业，借以减轻财政负担，逃避社会责任。而城乡基本医疗、教育、文化和自然垄断行业等领域普遍存在市场失灵，如果一味强调以市场机制自发调控将直接损害广大国民特别是低收入群体的利益。地方财政应在这些涉及千家万户基本利益的领域积极作为。
（二）改革税收管理体制，强化税收对国民经济和财富分配的调控作用。
1.降低流转税负担，还利于民不论是什么税种，不论谁是纳税人，所有税收最终都会由全体国民所承担。我国目前税收收入主要来源于流转税，主要包括增值税、消费税和营业税。流转税是典型的间接税，具有税基深厚，税赋易于转嫁，负担隐蔽，易于征管的特点。实际上，商品的最终消费者承担了全部流转税的负担，而且低收入群体承受的大部分税收负担主要是通过购买消费品转嫁而来的流转税。通过对社会成员收入的经济学分析，我们知道收入的边际效用呈递减趋势，要公平税负，应使用累进的税率。而流转税的税收负担率实际上是累退的：低收入者的消费支出占其收入的大部分，高收入者尽管生活水平较高，但其消费支出只占其收入的一小部分。这就意味者低收入者税收负担将远大于高收入者，这显然有悖于公平原则。
营业税的纳税人主要是除商业以外的其他第三产业企业，这些企业具有显著的吸纳就业人群、增加公民收入的效应，而我国第一大税种增值税的纳税人主要是工商业企业，他们都对商品、劳务流转额征税。应统筹考虑对增值税和营业税实施减税政策，以降低商品服务的价格，这可以明显改善低收入者的财务收支状况、降低税收实际负担，同时也可减轻企业负担，振兴产业，增加就业机会，扩大税基。对于针对少数人群高消费行为有较强调控作用的的消费税应一如既往，强化征收，以达到对相关特殊消费品限制消费、调节收入分配的目的。当然，流转税的税基庞大，征管便利，长期以来担纲主要税收来源的重任。然而随着政府职能的转型，间接税的效率效应应随之淡化，能否出台相关税种的减税政策需要政府的决心和勇气。
2.改善税收结构，逐步构建以直接税为主的税收体系直接税具有税负不易转嫁的特点，可以真正体现国民的税收负担。直接税主要包括所得税、财产税和社会保障税等。
首先，应改革现行所得税制，统一内外资企业所得税，逐步降低经济发达地区的税收优惠，使优惠政策重心移向西部不发达省份，从根本上解决地区间优惠倒挂的问题，使企业间、地区间的税收负担趋向公平，形成公平竞争的市场环境；其次，超额累进的个人所得税制的设计，使不同收入阶层国民的税收负担趋向公平，是一种公平、先进的税种。应改革个人所得税的征收管理体制，构建对高收入者收入的有效监控体系，真正达成所得税调控财富分配的目的；再次，应大力强化我国的财产税体系，开征社会保障税，规范社会保障资金来源，变费为税，将社会统筹的筹资方式纳入税收管理体制中，改自愿缴纳为强制征收，为构建全社会的社会保障体系提供长期、稳定的资金来源；
（三）改革财政支出体制，关注弱势群体
中国财政收入在2003年突破了两万亿元、2004年突破2.5万亿元、2006年达到3.93万亿元，是1994年的7.5倍，更是1980年的34倍。财政收入的连续高速增长使我国已经具备财政转型的经济基础，在财政支出的结构上有条件更好地履行公平社会财富分配的职能。我国政府于2004年底宣布淡出积极的财政政策，代之以稳健的财政政策，在财政体制上将会更多地体现在财政支出结构的变化上。
1.针对与广大群众的切身利益紧密相关的领域，加大财政投入。如医疗、教育领域。我国在上世纪90年代末，作为积极财政政策的有机组成部分，对医疗、教育实行了社会化改革，实际上就是在相关领域引入市场机制，财政逐渐淡出，将原先的财政负担转移给国民。医疗领域的医患双方信息高度不对称，政府放权过多，缺乏有效制约监督机制，造成严重的市场失灵，导致医疗价格急剧上涨，百姓“谈医色变”。教育领域中，义务教育是纯公共品，应由政府财政完全承担。非义务教育是具有强烈外部正效应的准公共品，财政在其中扮演着重要的作用。将以上领域过度的“社会化”、“市场化”将严重扭曲社会资源的配置机制，造成新的分配不公。应该说，当时采取的这些政策是因形式所迫，不得已采取的权宜之计。现在我国的经济环境已经好转，应当结合相关领域的体制改革，加强对城乡的基本医疗、农村义务教育等领域的财政投入和引导。
2.提高对农村的转移性支出比重，建设完善覆盖城乡的社会保障体系。建国以来的各个历史时期，我国农村为城市化建设和经济发展作出了巨大的贡献，但付出与回报并不成比例。当前城乡差距还在进一步扩大，要消除贫穷，减少贫困人口，必须充分重视财政的作用，财政应“反哺”农村，加大转移性支付和投资性支出的力度，在这方面，我国政府已经有所作为。可以预见，随着我国社会主义新农村的建设，农村的基本状况将会有大的改观。
3.应逐步减少财政投资支出规模，改善投资结构。随着积极的财政政策的淡出，我国财政的投资功能将逐渐弱化，财政资金应逐步转移到生态、环保、公共基础设施，投资盈利观念也应转向更加注重社会效益。
4.进行行政体制改革，提高行政资金的利用效率。通过对国家财政支出的结构分析，我国2004年财政支出总额为1978年的25.39倍，而同期行政管理费支出却达到惊人的104.39倍，2004年行政管理费占财政支出的比重达到19.38％，而同期西方发达国家都不到10％，其中最低的日本仅为2.38％，虽然这一期间我国因应经济体制的转型，大大扩张了政府管理职能，但行政管理的经济代价过多地超过了必要的需求，导致公共资源的极大浪费，也大幅降低了行政资金的利用效率。应大力推进以提高行政效率为目标的机构改革，做好以限制与规范政府部门利益为重点的政府自身建设与改革，合理合理划分各级地方政府权责。
三、结束语
构建社会主义和谐社会，必须更加注重社会公平，国家财政在构建社会主义和谐社会过程中应该发挥重要作用，必须统筹效率与公平。当前我国社会经济面临着种种矛盾和问题，维护社会公平已成为政府新时期的重要任务，为此，国家财政应在财政管理体制、税收制度和财政支出结构等方面进行大力改革，在财政收入和财政支出两大环节作好文章，履行好社会赋予政府的神圣使命，维护社会公平。
参考文献资料：
[1]刘怡. 财政学 北京大学出版社
[2]刘玲玲. 公共财政学 清华大学出版社
[3]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定. www.xinhua.com.cn
[4]中国社会科学院数量经济与技术经济研究所. 2006年中国经济形势分析与预测秋季报告. iqte.cass.cn
[5]国家统计局. 中华人民共和国2005年国民经济和社会发展统计公报. www.stats.gov.cn/tjgb
[6]国家税务总局. 中国税收统计 . www.chinatax.gov.cn
[7]财政部. 国家财政主要支出项目. www.mof.gov.cn
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