我国城镇弱势群体社会保障问题透视与制度构建
简介：摘要：随着社会的急剧转型、经济体制的转轨，城镇弱势群体社会保障问题日益凸现，成为影响经济发展和社会稳定的风险因素。建构制度化的社会保障体系，为城镇弱势群体提供针对性的社会保障支持，是社会保障制度理性的重要表现。
关键词：弱势群体；制度构建；社会保障
随着社会的 ...
摘要：随着社会的急剧转型、经济体制的转轨，城镇弱势群体社会保障问题日益凸现，成为影响经济发展和社会稳定的风险因素。建构制度化的社会保障体系，为城镇弱势群体提供针对性的社会保障支持，是社会保障制度理性的重要表现。
关键词：弱势群体；制度构建；社会保障
随着社会的急剧转型、经济体制的转轨，城镇弱势群体问题日益凸现，成为困扰我国经济社会协调发展的瓶颈因素之一。社会保障制度在现代社会中具有举足轻重的作用，被誉为社会的“稳定器”，经济运行的“减震器”，实现社会公平的“调节器”。因此，构建制度化的社会保障体系，为弱势群体提供针对性的社会保障支持，对于社会的和谐发展有着十分重要的意义。
一、城镇弱势群体社会保障问题的透视
在目前我国的社会现实生活中，我国社会保障制度涉及的城镇弱势群体主要包括城市贫困人口、经济结构调整过程中的失业和下岗人员、进城的农民工等。
（一）城市贫困人口
城市贫困人口是一种生活弱势群体，主要包括传统的城镇“三无”人员、人均收入低于城市最低生活保障线的贫困人口。这一群体的典型特征是由于缺乏收入来源，普遍表现为收不抵支、高恩格尔系数[①]、低消费和低营养标准。根据不同的口径综合估算，目前我国城市贫困人口占城市居民总数的5％～6％，需要救助的城市贫困人口约2000～3000万人。贫困群体的存在，尤其是城市新贫困（Knight，2000）的出现，损害了社会公正原则并降低了社会的整合程度。城市贫困人口是经济上的低收入阶层，经济上的贫困造成了生活上的贫困。经济上的低收入造成了这一群体的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其它灾害，他们很难具有足够的承受能力。1999年9月28日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》确认了贫困人口享有基本生活保障的权利，最低生活保障制度也成为了城市贫困群体的“安全网”和“生命线”。尽管最低生活保障制度在满足城市贫困人口的最低生活保障需求方面起到了至关重要的作用（见表1），但是这一制度仍然存在着缺陷：我国城市贫困线定得偏低[②]，不能满足城市贫困家庭的需求，使得贫困家庭很难提高自助能力；城镇最低生活保障线在实际执行时控制得非常严格，条件较为苛刻，因而保障范围难以扩大到所有的救助对象。城市贫困人口长期处于贫困状态，疾病发生率较高，这一比例可能高达60%以上。但是由于经济贫困，这一群体普遍存在着医疗困境问题，很多贫困人口是因病致贫和因病返贫，由此无法摆脱贫困。由于我国的社会医疗保险制度是强制保险，它非常依赖正式的雇佣关系，并强调义务与权利相关，而城市贫困人口多数是无业人员，大多无力缴纳医疗保险费，因而也就无法享受到医疗保险待遇，医疗救助需求与供给之间的矛盾非常突出。
表1 最低生活保障制度开展以来情况 年份19992000
2001
2002
2003
2004
保障人数（万人）265.9402.6
1170.7
2064.7
2246.8
2205
年增长率（％）44.451.4
190.8
76.4
8.8
－1.9资料来源：民政部公布2004年民政事业发展统计报告。
城市贫困人口人力资本偏低[③]，劳动能力和就业能力低下，正是由于这种能力上的弱势使得他们在市场竞争中处于非常不利的地位。然而，由于诸多原因，城市贫困人口在教育资源的分配中处于弱势地位，他们迫切需要政府完善教育救助制度，使自己及其子女接受更多的教育，特别是高等教育，从而提升人力资本，为他们自身的脱贫、致富提供内在动力。
（二）经济结构调整过程中的失业、下岗人员
经济结构调整过程中的失业、下岗人员是一种典型的就业弱势群体，在我国现阶段主要由失业人员和未重新就业的下岗职工组成的。随着我国体制转轨、企业改革进程的加快和深入，以及劳动力市场的不断发展，过去在“充分就业”政策下形成的隐性失业日益公开化，职工下岗与失业问题日趋凸显。我国城镇失业状况无论从绝对数还是从相对数来考察，都呈现出逐年增长之势。1990年城市登记失业人数为383.2万人，登记失业率为2.5％，2004年城市登记失业人数为高达827万人，登记失业率为4.2％。1990年城市登记失业人数相当于1990年的2.16倍，登记失业率比1990年增长1.68倍。这里的统计口径只是城市中登记的失业人口，如果加上没有登记的，2004我国城市失业下岗人数和真实的失业率远高于827万和4.2％。据测算，2004年城镇真实的人口失业率从2003年的10.99%上升到了11.45%。对于下岗失业群体而言，工资收入是家庭生活的主要来源，失去职业意味着基本生活来源的断绝，事实上会处于社会生活的不利地位[④]。由于年龄相对偏大、知识技能相对较低，下岗失业群体在整体上处于就业竞争的不利地位。这一群体迫切需要政府提供就业保障，为其创造良好的就业环境，使失业者通过自由选择的就业工作，获得有保证的、可持续的生活条件。此外，下岗失业人员经济普遍比较困难，在子女教育、住房、医疗等方面也存在诸多难题，迫切需要政府通过相应的社会保障制度安排，如教育补助金制度、住房专项补助廉租制度、医疗救助制度等，解决其子女教育、住房、医疗等问题，逐步改善下岗、失业人员的弱势地位和生存条件。
（三）农民工
农民工是在城乡二元经济结构和户籍制度束缚下形成的一种就业弱势群体。根据刘易斯（W·A·Lewis，1954) 农村剩余劳动力流动的“二元结构模型”[1]、拉尼斯和费(G·Ranis & J·Fei, 1961)的“二元经济发展模型” [2]和麦吉(McGee，1971) 有关人口区域间流动的理论，农民向城市尤其是发达地区的城市流动并寻找就业机会，是城市化进程中的客观现象。据国家统计局农调总队抽样调查结果显示，2003年我国有1.139亿农村劳动力外出务工，占农村劳动力的23.2％。国务院发展研究中心研究员陈淮预测，我国在未来5到10年左右的时间内，每年需向城镇和非农产业转移1500万到2000万农村剩余劳动力，总规模达到1.5到 2 亿人[3]。农民工不仅已经成为一个不容忽略的庞大社会群体，事实上已构成了城市社会特有的“二元结构”中的“一元”。
农民工虽然脱离了传统的土地保障的范围，但是农村户口的标识阻碍着其真正融入城市社会。这一群体在城市受到社会分层方面的排斥，他们在与城市居民的互动中处于劣势地位。这种被排斥和劣势地位的状态，加上体制中就业、社会保障制度安排的障碍，使得农民工沦为事实上的城镇弱势群体。从现实情况来看，社会保障制度在很大程度上对农民工是缺失的，形成了农民工现实社会保障需求与供给不相适应的问题。这主要表现在：
1、农民工难以享受到城市居民的最低生活保障待遇。客观的文化、技能基础决定了农民工只能从事技术要求非常低、劳动强度大、劳动时间较长、工作环境苦、报酬低廉的工作，但是他们没有城市居民的最低生活保障，享受不到有城市居民身份的工人所能够享受到的各种福利待遇，其社会保障几乎完全依靠有限的个人积蓄、家庭保障和亲友互助等，显然这在市场经济社会中是一种十分脆弱的保障。
2、农民工难以享受到失业保险。由于种种现实条件的限制和就业歧视，离开土地后的农民工在城镇就业体系中总是处于不利的地位，存在严重的失业风险。而失业保险的缺失，加上传统的土地保障功能的削弱，使得农民工失业后承受着巨大的经济、社会和心理压力。
3、当前的医疗社会保险制度并没有覆盖到具有农民身份的农民工。由于劳动强度大、劳动时间较长、工作环境苦等原因，农民工疾病发生率较高。而我国当前的医疗社会保险制度并没有覆盖到具有农民身份的农民工，农民工基本医疗保险和大病救助需求无法得到满足。
4、农民工缺乏最基本、最必要的工伤保险。进城的农民工普遍从事着苦、累、脏、险的职业或工种，其中有很大一部分农民工在存在严重安全生产隐患的行业(如采矿业、建筑业、加工制造业等)就业，面临着工伤和患职业病的风险。但是农民工缺乏最基本、最必要的工伤保险，当他们遭遇工伤事故时，不能获得事故保险待遇或者只能获得数额极少的一次性补偿，农民工的基本权益无法得到保障。5、农民工基本游离于现有的养老保险体系之外。目前，农民工基本养老保险的参保率极低，只有很小部分农民工非均衡地享有水平极低的社会保障。
（四）城镇老龄人口
老龄人口既是一种年龄弱势群体，也是一种生理性弱势群体。其中，独居的高龄老人、无自理能力的老人更是成为明显的弱势群体。按照联合国颁布的标准：凡是60岁以上人口超过10%或65岁以上人口超过7%，即为老龄化国家。依据此标准，我国已步入老龄化国家行列。我国的老龄化还同时伴随着高龄化现象。随着我国人口老龄化的迅速发展，养老问题越来越成为全社会关注的焦点问题。城镇老龄人口经济问题的核心是收入来源少，收入水平低。目前，我国社会养老体系覆盖面窄、历史包袱重，虽然参保人数逐年增加，但规模有限。自2000年以来，城镇参保职工数的平均增长率只有4.04％，低于离退休职工数的平均增长率6.64％，缴费人员与退休人员之比从上世纪90年代初的10∶1迅速上升到目前的3∶1，2005年参加养老统筹的在职职工的负担系数已大大超过了2001年的0.32。随着我国老龄化高峰的到来，社会养老保险资金需求不断增大，这对我国养老体系施加了新的压力。老龄人口属于年龄弱势群体和生理性弱势群体，这一群体患病率高，难治愈病多。由于老年人群体的收入有限，加上养老问题突出，无法承担高昂的医疗费，因此，老年人群体普遍存在着医疗困境问题。
二、城镇弱势群体社会保障的制度构建
（一）完善弱势群体社会保障法律体系
由分散的、低层次的行政法规和行政规章走向统一的、宏观的社会保障基本法和专门法并举的立法模式是我国弱势群体社会保障法律体系的选择取向。依据我国的实际情况，在社会保障基本法方面，我国应尽快颁布《社会保障法》，规范弱势群体社会保障中各主体的权利和义务，明确规定社会保障管理机构的设置、职责、权利的划分，明确各项弱势群体社会保障工作的法律责任，保证弱势群体社会保障措施的有效实施；在社会保障专门法方面，对社会保障中覆盖面广、受益群体多的核心制度，如养老保险、失业保险和医疗保险等社会保障项目尽快制定法律并施行，使弱势群体权益得到保障；在行政法规及地方立法方面，根据不同的弱势群体及其存在的困难，制定行政法规及地方性法规，有针对性地给予保障，如农民工的工伤保险和医疗救助、城市下岗失业的住房租购问题等。
（二）完善最低生活保障制度
最低生活保障制度是保障城镇低收入家庭最低生活需要的“生命线”制度，承担着满足贫困人口基本生存需求的责任。尽管最低生活保障制度在城市贫困人口方面起到了至关重要的作用，但是目前的最低生活保障制度仍然存在着缺陷，需要进一步完善。
1、最低生活保障线的制定要依据各地区的实际消费水平、收入水平等情况确定一个综合指数，并与物价指数和生活质量的提高相衔接，逐期调整。
2、通过建立有效的家计调查系统，准确核实保障对象的家庭收入、家庭财产和劳动力就业状况，及时掌握保障对象的动态情况，杜绝不符合条件者分享。
3、通过调整地方财政支出结构、开征社会保障税、推行“负所得税”[⑤]方案、建立政府间的最低生活保障调剂资金、充分调动民间资金等方式建立稳定可靠的资金筹措机制，以此保证最低生活保障资金的连续性。
4、通过城市居民最低生活保障制度帮助城市中有劳动能力的贫困群体改变和重建他们的生产方式与生活方式以创造更多的就业机会，从而使他们与他们的家庭获得可持续的生计。纳列什·辛格和乔纳森·吉尔曼在《让生计可持续》一文中指出：“消除贫困的大目标在于发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。” [4]
（三）积极推进社会保障制度建设推进社会保障制度建设，建立完善的社会保障体系，既是保护弱势群体的社会安全阀，也是维护其社会可承受能力的底线。
1、积极推进失业保险制度改革，提升下岗失业人员的生存与发展能力。当前，要尽快将失业保险的覆盖范围扩大到城镇各类企业及其职工、事业单位及其人员，逐步实现保障对象一体化；提高失业保险基金统筹层次，在更大的范围内调剂使用失业保险基金；应当强化其促进就业的功能，如就业培训、就业服务等，从而使失业保险制度在维护失业劳动者利益的同时，由消极的失业救济与补助转向积极的促进就业。
2、推进养老保险制度改革，化解人口老龄化所带来的压力。政府应通过变现或划拨部分国有资产、发行政府认可债券、开征遗产税等多种渠道筹集资金，逐步消化转制成本；鼓励个人储蓄性养老保险，逐步形成多层次的养老保险体系，以适应不同收入层次人群的不同需求；加强社会养老保险基金的科学管理和运营，实现积累资金的保值增值。
3、尽快推进医疗保险制度改革，满足包括弱势群体在内的社会成员对疾病医疗服务的需求。要在医疗保险政策中注入福利公平的原则，将全体劳动者纳入统一的医疗社会保险的覆盖范围，不论劳动者的收入状况、职业状况、性别差异，都能享有公平的医疗保险待遇；建立一个面向贫困人口的疾病医疗保障制度，主要包括医疗费减免、大病医疗救助基金、专项医疗补助、慈善医疗救助等方面的内容；建立和健全基本医疗保险基金管理和监督机制，保证其安全、合理、有效的使用；在医疗保险改革中应当以全民健康保障作为长远目标来确实，在现阶段可以采取多元化的制度安排，以适应不同群体的疾病医疗保障需要。
4、建立农民工的分类分层保障体系，保障农民工的合法权益。建立和强制推行以雇主责任制和以工伤赔偿为核心的工伤保险制度，解决农民工遭受工伤事故伤害或其他职业风险时的经济补偿问题；建立农民工医疗保险制度，特别是大病医疗保险制度，增强农民工负担医疗费用开支的能力，防止农民工因病致贫而使生活陷入困境；考虑到农民工就业的特殊性，可以采取积极的就业促进措施或失业援助计划以及最低生活保障或救援制度来应对农民工的失业；根据农民工的实际情况，构建多样化的农民工社会养老保险模式；强制推行生育保险，以维护女性农民工的合法权益。
参考文献
[1]W·A·Lewis. Economic development with unlimited supplies of labor [J].Manchester School of Economics and Social Studies, 1954.
[2]G·Ranis,J·Fe. A theory of economic development [J]. American Economic Review, 1961.
[3]陈淮.正视农村剩余劳动力转移的挑战[J].经济学动态，2002，(11).
[4]纳列什·辛格，乔纳森·吉尔曼.让生计可持续[J].国际社会科学杂志（中文版），2000，(11).
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