新型农村合作医疗的调查及政策建议
简介： 2003年国家确定洛阳市新安县试点推行新型农村合作医疗制度后，今年在又增加了偃师、宜阳和嵩县3个试点单位，为了解洛阳市试点县（市）推行新型农村合作医疗制度的情况，洛阳市财政局对4个试点县（市）新型农村合作医疗制度推行情况进行了全面调研。
一、基本情况
新型农 ...
2003年国家确定洛阳市新安县试点推行新型农村合作医疗制度后，今年在又增加了偃师、宜阳和嵩县3个试点单位，为了解洛阳市试点县（市）推行新型农村合作医疗制度的情况，洛阳市财政局对4个试点县（市）新型农村合作医疗制度推行情况进行了全面调研。
一、基本情况
新型农村合作医疗制度是农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度,是国家解决农民因病返贫、因病致贫，切实减轻农民医疗保障负担的惠民政策。今年,我市4个试点县（市）参加新型农村合作医疗制度的人口达到184万人,占全部试点县(市)农业人口(219万人)的84%。按国家所定的参合标准：即2003年9月至2005年12月，每人每年30元（其中：农民自筹10元，中央、省、市、县财政配套10元、3元、3元、4元）,2006年参合标准调整为每人每年50元（其中：农民自筹10元，中央、省、市、县财政配套是20元、10元、6元、4元）测算，2003年9月至2006年7月共筹集资金7501.3万元，其中参合农民缴纳2472万元，各级财政部门筹集5007.8万元，利息21.5万元,已划入农民家庭账户资金2456万元。目前共发放医疗补助费用3883万元，其中门诊补助164万人次,补助费用1231万元;住院补助4.2万人次,2652万元，达到封顶线10000元的52人。
二、具体做法
为保证新型农村合作医疗制度试点方案运作成功，使参合农民真正受益，各县都根据上级要求,结合实际制定了实施方案和操作规范，具体可归纳为五点：即查、促、筹、审、拨。
查：即做好基线调查。为了保证新型农村合作医疗基金在安全运作的基础上最大限度减轻农民医疗费用的负担，做好基线调查是基础。对患病农民目前住院的费用、发病的病种及农民对医药费的承受程度等进行调查、了解和测算，制定出切合实际的住院补助起付线、封顶线、补助比例及补助范围，在此基础上,提出具体实施方案,确保让农民真正受益，提高农民参合的积极性。
促：即制度保障，督促落实。一是明确经办机构的编制、人员，经费列入财政预算，预支了相应的启动、运转经费。二是设置新型农村合作医疗基金专用账户，封闭运行，严格管理。三是领导重视，层层发动，协调配合，建立新型农村合作医疗制度推行的“绿色通道”。
筹：即筹集新型农村合作医疗的运转基金。一是采取多种形式的宣传发动工作，引导农民自愿参合。如发放宣传单、明白卡，由县民政、残联为五保户、特困户、残疾人缴纳合作医疗资金，保证了农民较高的参合率。二是及时落实上级财政部门的配套资金，保证基金正常运作。三是为使参合农民享受到 “即医即报”，各试点县(市)先后为定点医疗机构拨付周转金,确保了定点医疗机构补助资金的及时兑现。据统计，截止今年7月底,4个试点县(市)共拨付周转金330.4万元,其中新安县16.4万元,宜阳84万元,偃师150万元,嵩县80万元。做得比较好的是宜阳县，除实行周转金制度外，同时实现合作医疗信息管理系统的网络互联，定点医疗机构的新农合办公室直接在网上审核录入拨付,这样,除需公示的大额报销费用及外伤和县外治疗的参合病人之外,其他参合农民都真正享受到医疗费用“直补”的方便快捷。
审：对补助资金进行审核把关。一是试点县（市）新型农村合作医疗办公室（以下简称农合办）人员对定点医疗机构上报的新型农村合作医疗补助资金进行严格审核，严格限定自费药品比例，明确目录外用药项目告知制度；二是县农合办对每月补助比例较低的病历进行核查，对外伤、骨伤或有疑点的病例进行立案调查制；三是严格公示制度。县乡村三级定点医疗机构每月公示参合农民补助费用情况，县农合办对乡镇补助在1000元以上、县级以县级以上补助在2000元以上的参合病人严格在居住地公示一周。
拨：对参合农民的补助费用及时拨付。一是对参合的门诊病人，直接在“合作医疗证”的家庭账户资金上进行抵扣，切实方便农民；二是由定点医院垫支参合农民的补助费用，参合的住院病人在离院时即可直接拿到补助资金；三是符合公示条件的参合农民在公示无异议后，立即兑付补助资金。
三、取得的成效
我市4个试点县（市）在推行新型农村合作医疗制度中，认真落实上级精神,紧紧抓住经办机构、定点医疗卫生机构、参合农民三个关键点，严格资金管理及运行程序的规范和严密性，大胆实践既符合新型农村合作医疗政策，又符合农民需求的新型农村合作医疗补助模式，不断提高管理水平和服务能力，初步实现了“群众得实惠，政府得信任，医卫得发展”的发展目标，取得以下成效。
1、农民参合积极, 运行机制平稳
一是各试点县（市）探索出有效的筹资体制和办法，扩大了新型农村合作医疗制度的基层覆盖面，4个试点县（市）平均参合率达到84%，高于省定目标4个百分点。二是试点县（市）财政部门及时落实新型农村合作医疗基金上级配套部分，截止2006年7月底，已落实当年配套资金3681万元,保证了基金安全运行。三是经办机构全面启动，展开新型农村合作医疗基金审核补助工作,实现了农合办、县各定点医院、各乡镇卫生院的虚拟宽带网络互联，随时掌握参合病人就诊、用药及补助等情况,监控基金的使用、结余情况。四是县乡村三级定点医疗服务网络健全，定点机构设置新型农村合作医疗服务窗口，公布办理流程和补助手续，方便农民就诊和补助费用的报销。
2、医费负担减轻, 农民初步受益
2006年1-7月，4个试点县(市)参合农民家庭账户补助47万人次，补助费用662万元,占已筹资额12%;慢性病补助4253人,补助费用16万元,占当年已筹资额0.3%；住院补助2.6万人,补助费用1521万元,占已筹资额28%。参合农民在乡级住院的平均补助比例达到41%;在县级住院的平均补助比例为28%，在县外平均补助比例为21%。由于医疗费用支出能够得到一定补偿，农民看病难问题得到有效缓解。
3、强化资金监管, 使用效率提高
新型农村合作医疗基金财政筹资部分高达80%，为保证财政配套资金及时到位及基金运作安全，一是设立新型农村合作医疗监督委员会，不定期对新型农村合作医疗基金进行监督检查，审计部门年终对该项基金的使用情况进行审计；二是各试点县（市）对新型农村合作医疗基金建立专户管理，封闭运行，切实堵绝了基金的抽逃、挪用和挤占。特别是新安县在基金管理上积极创新，在全市首家将新型农村合作医疗基金纳入县国库支付中心管理，每日核定支出金额，按农合办出具的报表，直接拨付县、乡定点医疗机构，真正做到了“筹钱不管钱、管钱不用钱、用钱不见钱”。三是新型农村合作医疗的经办机构严格审核参合农民的病历、用药范围、费用清单及病人真实身份等，严防补助费用的冒领虚报，有效防止财政资金的低效使用。
4、医疗机制激活, 服务水平提升
一是在新型农村合作医疗制度推行中,农合办对定点医院实行动态考评，不达资质、不合标准将被取消资格。二是参合农民可以根据医院的服务水平、服务质量、收费价格自主选择定点医院，同时实行药品的集中采购，规范了药品购进渠道及药价虚高。实行定点医院准入和退出制度，在医疗机构内部形成竞争。三是为了满足基层参合农民需求，对乡村医生的专业知识、医风医德进行培训教育，提高其医护质量。四是新型合作医疗的推行促进了各县加大对卫生基础设施的投入力度，改善医疗机构的就医环境和设施配备，增强了农民健康保障能力。我们调查中看到：嵩县田湖镇卫生院环境优美、设施齐全，管理规范，就医有序，医院在参与新型农村合作医疗制度后，医疗服务功能不断提升，就诊人数和业务收入均比参合前增长近20%。
四、存在问题及建议
在调查中，我们也看到，新型农村合作医疗制度在平稳推行的同时，也存在不容忽视的问题。
1、结余基金较多，保障功能减弱。据测算，截止2006年7月底，新试点县（市）新型农村合作医疗基金结余比例平均高达63%，也就是说所筹集的资金有一半留在账上没被使用，具体原因一是为防止基金透支，试点县在制定补助模式上偏于保守。有些县由于补助比例过低，贫困农民仍无力承担高额的医疗费用，只得放弃治疗，农民因病致贫、因病返贫的问题依然存在。二是基层政策宣传力度不够，参合农民对合作医疗办理规程不熟悉，有时为了图方便，直接以现金结算，使家庭账户的资金结余较多，据测算，新试点县家庭账户平均结余资金率高达73.8%。三是新试点县(市)部分参合农民对新型农村合作医疗制度补助政策的落实存在疑虑,有等待观望思想,农民的医疗需求没有完全释放,预计随着补助政策的继续推行,广大参合农民看病的积极性会有所提高。四是新试点县(市)因是第一年搞试点，为保证高参合率,有的试点县(市)将农民自筹资金部分由村里统一交纳,因农民自己没有缴纳费用,其参与新农合制度的意识不强。
各县可结合各自实际，对结余资金情况进行分析，如果是由于参合农民尚未参与的问题，可延续目前制度再观察运行一段时间；如果是由于所定补助比例偏低的原因，可适当调整补助的起付线、补助比例和补助范围，或者对参合农民实行二次补助，减少资金的结余沉淀。目前宜阳县和嵩县已对补助模式进行了补充调整，降低了县级定点医疗机构的补助起付线，提高县乡两级定点医院的补助比例，同时将五种慢性病纳入补助范围。
2、补助手续相对复杂，审核监管有待进一步加强。从调查的情况看，4个试点县（市）目前办理补助资金的手续仍非常繁琐，而且还要支付一定的费用，有的医院还规定有报销日，并没有完全实现“直补”。同时设在县乡（镇）定点医疗机构的新型农村合作医疗经办人员多为医院本身选用，很难保证审核和运作的公正性；加之定点医疗机构需垫支新型农村合作医疗的补助费用，为保证自己的利益，可能会变相提高药价，增加检查项目和治疗范围，而农合办由于人力所限，无瑕顾及，给监督管理带来困难。
应尽量简化农民办理补助手续，可实现新型农村合作医疗经办机构与定点医疗机构数据库的网络对接，直接在网上办理审核手续，简化中间环节，防止违规操作。同时应保证新型农村合作医疗派出机构人员的配备和到位，直接在县乡定点医院派驻农合办专职工作人员，使其可以独立、公正地审核补助资金。
3、筹资成本较大，运作管理成本过高。据我们调查，我市4个试点县（市）虽然有较高的参合率，但却因此付出了巨额的筹资费用。有的山区县农民居住分散，为了保证高参合率，就委派干部逐门逐户做工作，付出的人力成本很大。特别是经济不发达的贫困县，筹资和管理费用问题尤为突出。据嵩县农合办测算，每年仅新农合的宣传费用、专用票据及证件工本费、交通费、会议费等就需15万元，还需为定点医疗机构配备电脑、打印机、复印机，支付软件开发费，为保证工作开展，配备车辆等，这些都不同程度地加大了县级财政的负担。
为减少筹资成本，可尝试调整筹资方式，如新安县已经在筹资方面有所突破，在财力允许的情况下，已将2007年新型农村合作医疗农民自筹资金400万元列入财政预算。
五、思考与启示
综上所述，新型农村合作医疗制度在我市的试点运行平稳,试点效果良好。但该制度的推行是一项长期的社会系统工程,如何总结经验，为深入开展此项工作打下良好的基础，值得我们深入思考。
思考一：新型农村合作医疗制度是解决农民看病难和因病返贫的一项重要举措，从4个县（市）试点情况看，此项制度的推行，初步解决了农民看病难的问题，是一项利及后代的德政工程、民心工程。我们应该在完善方案的基础上坚定不移地推行下去，并在条件允许时，力争尽可能多的县（市）参与进来，早参与、早受益。
思考二：推行新型农村合作医疗制度，重点和难点是农民筹资，尤其是困难的家庭和山区的群众。从试点情况看，只要我们各级政府从农民的利益出发，扎扎实实做工作，让农民感受到实实在在的好处，给农民带来实实在在的方便，农民是会衷心支持和拥护这一制度的。
思考三：目前对筹集的新型农村合作医疗基金运行管理是设立专户，完善制度，封闭运行，加强监管。具体专户设在财政部门，农合办按支付进度申请拨款，确保了资金的安全。这种运行模式基本符合当前的实际情况，便于这项制度的推广普及。
思考四：随着新型农村合作医疗制度的全面推开，筹集的医疗基金数额会越来越大，这将会对财务管理核算的规范、科学、统一提出新的要求，加强监督和审计的制度化也将是永恒的课题。随着试点工作的深入，财政主管部门应结合试点中的具体情况，尽快完善规范财务管理核算制度，以确保这一惠民工程的健康发展。
思考五:为充分调动参合农民看病的积极性,降低新型农村合作医疗基金结余比例,根据4个试点县(市)推行新型农村合作医疗的实施方案,结合其运行状况,我们拟定了洛阳市新型农村合作医疗制度补助模式参考标准,供洛阳市尚未试点的县在推行时借鉴和参考（见附件）。
思考之余，我们也必须对运行中存在的潜在危机有所预见，否则就可能降低这项制度的保障效力或者导致政策目标的偏离，影响新型农村合作医疗制度的健康运行和可持续发展。
1、合作医疗基金管理需要农民的广泛参与
目前试点的新型农村合作医疗制度是政府主导型，政府不仅管规划、管融资，还直接管操作、同时监督。这在试点的初期可能难以避免，但是，如果不从现在开始就重视农民民主参与的问题，不注意将农民参与决策和监督作为试点的重要方向，那么，新型合作医疗制度即使设计管理得再好也难持续。政府、卫生机构、农民之间如果出现利益严重失衡，其机制的内在作用就会诱导制度操作偏离预定目标，而长期偏离目标的操作很可能会颠覆制度本身。因此，必须要逐渐加强农民对合作基金管理的民主参与，使基金本身能够真正代表农民利益。
2、医疗保障问题需要照顾到日愈壮大的农村流动人口
从我市的4个试点县（市）看，每年都有大批的青壮劳力输出到城市打工。但是，从农村来到城市的移民正处在一个医疗保险的真空地带——由于没有正式户口，他们没资格参加城市医疗保险，而新型农村合作医疗会要求他们返回原住地看病，或者如果他们在务工城市看病，他们就只能享受合作医疗较低的费用报销比例。若想要充分发挥劳动力转移所带来的经济利益，确保新型农村合作医疗能够跟随参保户迁移而流动显得尤为重要。
3、新型农村合作医疗需要与农村医疗救助有效衔接和整合
我市目前已初步基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度，上级为我市每年拨付专项的农村医疗救助基金。为了管理并实施对贫困农民的医疗救助（包括救助条件认定、发放管理和就医行为监督等），民政系统又花费很大物力、财力组织建立起一套管理机构和制度体系，包括信息采集、资格审核、报销、费用支付等等，基本上都与新型农村合作医疗体系不相干。但从本质上来说，两个制度本身目标并无多大差异，都是解决农民疾病经济负担的问题。但由于部门职权的隔离，彼此独立形成体系，这无疑增加了很多社会成本，导致行政资源浪费，降低了政府有限卫生投入的实际效果。从长远发展看，有必要做好两种制度的衔接和整合，实现优势互补。
4、政策制定中对贫困农民及贫困县的倾斜不够
目前新型农村合作医疗制度采取人均负担10元的基本缴费形式，但没有考虑到农村居民个人和家庭缴费能力的差异，这显然会造成贫困家庭的缴费负担较重。同时因补助比例较低，农民还要自付较高的医疗费用，贫困家庭会因无力承担而放弃治疗,这样就会造成富裕群体有能力缴费反而有保障，贫困家庭越穷越无法享受保障。另外，由于新型农村合作医疗制度采取个人缴纳、集体扶持与政府资助相结合的筹资原则，较富裕的县市，地方政府和农民缴费能力较强，开展新型农村合作医疗也相对较容易，这就使得相对富裕的县市先一步和多享受到上级政府的资助，这些显然违背了社会保障制度应当对贫困者转移支付和缓解社会不平等的基本原则。
任何一项政策的推行都需要我们在实践中完善，在实践中解决问题，创新发展，只要我们怀着一种“意莫高于爱民，行莫厚于乐民”的情结，把群众疾苦放在第一位，不断完善和提高自身的管理水平和服务能力，相信新型农村合作医疗制度的推行定会让群众满意，真正成为一个为民、便民、利民的“阳光工程”。
责任编辑：
参与评论
验证码：
用户名
