构建与公共财政相适应的教育财政体制
简介： 公共财政理论的最早奠基人是18世纪英国经济学家亚当·斯密，在他著名的经济学著作《国富论》中将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了公共财政理论的框架。后经两个多世纪的研究和发展，公共财政理论 ...
公共财政理论的最早奠基人是18世纪英国经济学家亚当·斯密，在他著名的经济学著作《国富论》中将政府财政的管理范围和职能限定在公共安全、公共收入、公共服务、公共工程、公共机构、公债等范围，基本确立了公共财政理论的框架。后经两个多世纪的研究和发展，公共财政理论日趋完善。公共财政理论认为，在市场经济条件下，市场机制发挥资源配置的基础性作用，也就是说凡是市场可以有效配置资源的领域，都应让市场机制去发挥作用。但是，仅靠市场机制来完全配置社会资源，是远远不够的。因为有一类社会需要，市场机制无法有效提供。整个社会需要存在两种不同的类型，一是个人需要，即个人和企业的生产、生活需要，并且这类需要可以通过个人、企业自身的市场行为得到满足；二是社会共同需要即个人或者企业都需要，但不能通过它们自己的市场行为得到满足，也就是自己无法满足自己的需要。解决这类需要，市场机制失灵，必须借助市场机制之外的资源配置机制来弥补这一缺陷，也就是建立政府配置资源的机制。在市场经济条件下配置资源的过程中存在不足和缺陷，主要是不能有效地向社会提供公共产品和公共服务。因此，政府的主要职责就是向社会提供公共产品和公共服务，以满足社会的共同需要。为履行政府的这一职能，必然要形成一定的分配关系以及与市场经济相适应的财政管理方式，这就是公共财政。
长期以来，在高度集中的计划经济体制下，人们把教育完全看作是一种社会福利，是政府支出的公益性消费。政府不计成本产出，包办教育，导致现今教育事业发展不足和质量不高。为改变这一状况，本文旨在对教育这一社会服务性产品进行经济学理论上的分析，并提出建立适应公共财政框架的教育财政体制.
一、教育产品的公共财政定位按现代公共财政学理论，依照社会产品消费时是否具有排他性和竞争性的标准，可将全社会产品分成三类：私人产品、公共产品、准公共产品。私人产品具有排他性和竞争性的特征。对于私人产品来说，购买者支付了价格就取得了该产品的所有权并可轻易地排斥他人消费这种产品。同时，一个人消费了这一产品，别人就无法再消费了。例如衣服、食物等大部分社会产品都具有这两种特征。公共产品具有非排他性和非竞争性的基本特征。公共产品的消费是集体进行、共同消费的，其效用在不同消费者之间不能分割。同时，任何消费者对公共产品的消费都不会导致其他消费者对同一消费品的减损，也不会影响整个社会的利益。如国防、环保等。准公共产品既具有公共产品的部分特征，又有私人产品的部分特征。该产品所提供的产品收益的一部分由其所有者享有，是可分的，从而具有私人产品的特征，但其收益的另一部分可由所有者以外社会公众享有，是不可分的，所以又具有公共产品的部分特征。这种现象被称为收益的正外溢性现象。
从当今世界经济理论与实践的发展看，又出现了公共产品市场化、私人产品公共化的转化趋势。就教育产品而言，既具有公共产品的部分特征，又有私人产品的部分特征，属准公共产品。接受良好教育的人比没有或少受良好教育的人能多获益，表现在就业、晋升和高薪等方面。这部分利益是可分的。但一国受到良好教育的人越多，对于整体国民素质的提高、综合国力的增强都具有重要意义。另外，教育对形成和改造人们的人生观、世界观、价值观，对人类文明的积累、传承从而使整个民族受益，也具有不可替代的作用。可见，这种收益是不可分的。
二、 公共教育财政体制改革的理论思考
（一）教育服务属于准公共产品，政府要在教育资源配置中起主导作用。针对我国教育经费总量不足和分布不均的现象，近年来很多人提出要将教育市场化或产业化，主要通过市场的力量来调节教育的供给与需求，实现教育资源的优化配置。我们认为这一观点是不正确的，因为教育的产品性质决定了政府应该在教育资源配置中起到基础性作用。一般认为，义务教育是公共产品，而非义务教育是准公共产品[6]。从资源配置方式上看，公共产品应由政府提供，准公共产品应由政府和市场共同提供。因此，义务教育应由政府提供，非义务教育应由政府与市场共同提供。在社会主义市场经济条件下，政府在教育资源的配置中起主导作用，其基本特征之一是教育经费主要由政府提供，教育的定价或消费主要由政府调控，而不是由市场供求决定。在我国现阶段，政府主导作用的体现在义务教育阶段和非义务教育阶段是不同的。在义务教育阶段，政府应依法提供义务教育，并承担所有的义务教育经费，保证全体适龄儿童得到基本的教育。在非义务教育阶段，政府除承担部分日常和基建经费外，还应建立助学贷款机制，使贫困学生不会因为无法筹措学习费用而失学。
（二）中央和省级政府应承担更大的教育财政责任
政府的公共教育职能需要由各级政府分别承担。各级政府间的教育责任和权力的划分，与一国社会历史文化传统、地理环境、经济发展水平、行政体制、财政税收体制等许多方面密切相关。但多数情况下都由地方政府举办公立学校直接提供教育服务或资助私立学校。原因有二：一是教育的地方性公共产品属性较强；二是地方政府更接近教育消费者，能够提供更好的教育服务。但是地方政府的教育生产责任与其资金供应能力之间有可能存在矛盾，因为一般而言，中央政府具有税收的优势，集中了大部分财政收入，而直接承担教育生产责任的地方政府的财政能力较差。为解决这一矛盾，各国都建立了中央政府对地方政府以及高层地方政府对低层地方政府的教育财政转移支付制度，一方面保证基本的教育经费需求，另一方面减少地区之间教育发展的不平衡性。我国地域辽阔、人口众多，区域间自然地理环境迥异、经济发展严重不平衡，除少数发达地区外，县、乡级政府，特别是乡镇政府的管理能力和财政能力较差，必须由中央和省级政府通过转移支付为教育发展提供相应的资金支持。中央和省级政府在教育经费负担中的责任过小，是目前我国政府教育投入不足和公共教育资源分布不均的重要制度根源，必须从制度上改变这一现象。
三、建立与公共财政框架相适应的公共教育财政体制
(一)重新界定政府的教育投入范围和明确各级政府间的责任分工
1、政府的教育投入范围：应该正确划分教育领域的公共物品和个人物品，将教育财政资源集中使用在公共物品的提供上。尤其是对义务教育，政府必须尽到自己的责任，必须及时和迅速地加大国家财政对农村教育的投入，实施和巩固义务教育，保障农村人口的基本受教育权利。
2、关于各级政府的教育责任分工。（1）中央政府的责任：确保公平的教育机会，为基础教育提供转移支付资金，为高等教育学生资助体系提供资金；为支持高等教育中基础知识和原创知识的创造活动提供资金。（2）省级政府有责任为平衡省内各地区之间的基础教育投入提供资金支持，为提供和保障高等教育机会给予资金支持，在财政管理上为全省的教育发展创造良好的经济条件和法律环境。以省为主导的财政体制有利于一些教育财政问题的根本解决。（3）中央、省、县级政府都有责任为基础教育——尤其是为逐步实施免费的义务教育提供充足的资源，在此前提下，县级政府承担统管基础教育经费的责任，保证全县之内基础教育的基础服务。
（二）完善公共教育预算管理制度，制定和严格执行《教育预算执行条例》
要切实贯彻《教育预算执行条例》，一些预算管理的基础性工作有待加速完成：
1、重新确定教育预算的收支分类。在未来的预算改革中，应在教育预算的支出分类中，进一步细化，使教育经费的筹集、负担、分配、使用都有法可依，责任明确，推进教育财政决策的民主化、法制化。
2、制定更加完善的各级各类公办学校人员定额制度，并以此为基础，调整教育部门人员配置，提高教育经费使用效率。
3、要在财政、教育部门的法规中，明确规定政府的教育财政责任。如明确在公共财政体制中，教育经费支出是政府必须保证的公共支出，保证教育经费的供应主要是财政部门的责任，而不是教育主管部门的责任；规定义务教育经费的筹集和负担是政府的职责，并以县级政府为主；规定保证贫困学生得到必要的资助是政府的职责等。
4、制定和完善法规是保障教育经费的必要条件，但只有法规得到了实际的执行，它们才能起到应有的作用。我国目前的教育经费的紧张状况，很大程度上是有法不依的结果。如《义务教育法》明确规定，实施义务教育所需事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证，但在农村却把一部分责任推卸到农民和学生家长身上。
另外，《中国教育改革和发展纲要》明确提出，20世纪末国家财政性教育经费占国民生产总值的比例应达到4%，而实际上2000年国家财政性教育经费占国民生产总值的比例不到3%。因此在法规完备以后，必须设计保障法规执行的监督检查机制和责任追究机制，以便及时发现违规行为并依法追究政府有关领导人的行政和法律责任。
（三）建立加大中央和省级政府责任的义务教育专项转移支付制度
根据西方发达国家的经验，政府间义务教育转移财政支付制度是解决一国义务教育经费总量不足和地区间不平衡的有效措施，这一制度有三种形式：一是通过一般性转移支付来平衡地方财力，间接地保证地方政府对义务教育的投资力度，如德国；二是中央政府直接承担占义务教育经费最大比例的教师工资，如法国；三是建立义务教育专项转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育，如英国和美国[7]。鉴于我国幅员辽阔、地区间经济发展水平和政府财力差异巨大、政府管理水平总体来说还比较低的特点，我们认为建立义务教育专项转移支付制度是最优选择。我国义务教育专项转移支付制度的主要内容是：义务教育经费预算单列，即义务教育经费必须足额列入预算，县级政府建立全面需求预算，地、省、中央财政建立义务教育财政转移支付预算；采用“因素法”确定本县义务教育经费的标准支出需求和标准收入，进而确定需要上级政府转移支付的经营数量；建立县级义务教育收支缺口弥补的责任制度，对县级政府无力负担的义务教育经费需求，上级政府应该足额弥补，并列入各自的预算，地、省、中央要明确分担的责任，其中，省级政府应该对义务教育财政转移支付承担主要责任。
(四)形成适合我国国情的高等教育财政模式
从世界范围来看，高等教育财政结构主要有三种模式：低收费公立高校为主的欧洲模式、高收费私立高校为主加低收费公立高校的东亚南美模式，以及高收费私立高校与低收费公立高校并重的美国模式。20世纪90年代以来，我国实际上已经形成了高收费公立高校加少量私立高校的高等教育财政模式，这一模式对于近年来我国高等教育的快速发展起了重要的作用，但是学费上涨速度过快，已经使我国公立高等学校的学费超出多数居民的承受能力[8]，严重地妨碍了高等教育公平的实现，因而必须加以改革。我国经济发展水平较低，政府财力不足，难以承受欧洲模式所要求的经费需求。另一方面，我国私营经济还比较薄弱，民间财富还不丰厚，无法依靠大量私人资助来维持高等教育的发展，因而美国模式也不现实。相比之下，东亚南美模式是我国高等教育财政模式的可能选择。东亚南美模式的基本特征是，公立高校承担维护高等教育公平和培养社会精英的职责，私立高校承担高等教育数量扩充的大众化职责。既保持了适度的教育公平，选拔社会精英，又在较短的时期内，在政府高等教育投资较少的情况下，实现了高等教育大众化。我国如果不采用东亚南美模式，而是主要依靠公立高校来实现高等教育的大众化，那么必须继续提高公立学校的学费水平，从而公立高校保证教育公平的职能将大大降低，同时政府还要承担沉重的财政责任和对毕业生的就业责任，发展速度也会受到影响。结果可能既失去公平又失去速度和效率。所以做好的选择就是稳定现有公立高校的规模，使之成为保障高等教育公平、选拔平民精英的基地，同时大力发展民办高校，使之成为实现高等教育大众化的主要载体。
（五）完善公办高等教育成本分担制度
完善公办高等学校收费制度应该遵循以下原则：1、以办学成本为依据。处于不同地区、不同专业、不同类型、不同层次的高等学校，可以根据成本的不同收取学费。2、学费应体现出市场收益的差别。由于不同教育的未来市场收益不同，社会和个人对教育服务的期望和需求也会不同。对有的教育项目，学费增加不会引起需求显著下降，对有的教育项目，学费增加会导致需求显著下降。高等学校和教育行政部门在具体决策时需要综合考虑这方面的因素。
（六）建立健全高等教育资助制度
建立健全高等教育资助制度需要做好以下四个方面的工作：
1、完善多元化的高等教育学生资助体系。拓展更多的学生贷款项目，根据目标的不同，发放不同种类的贷款。在具体实施时，可根据具体需要和目标，由不同的机构发放不同性质的学生贷款。
2、政府应对为学生提供补贴性质的学生贷款承担更多的责任。政府可以通过以下形式为国家助学贷款更好地运作提供服务：（1）政府分担一定比例的本金。（2）政府提供风险担保或提供风险准备金。
3、加速个人信用制度的建立，建立大学生信用档案，提高学生信用意识。应在大学生群体中率先建立信用档案，推动全社会个人信用信息系统的建立。
4、建立有效率的、可持续的国家助学贷款回收模式。建构符合学生贷款的还款模式，包括延长从毕业到还第一笔贷款的时限；每次还款额占总还款额的比重从较低的比率逐渐增加；建立减免贷款的特殊政策，如毕业生到边远地区或国家急需人才的地区和行业工作可考虑减免贷款。
（七）大力加强教育财政管理基础建设
1、在逐步实施和完善义务教育的过程中，建立义务教育核心服务的成本认定体系。
2、加速建设政府教育财政管理的信息系统。教育部门使用的教育财政管理信息系统应该与教育预算体系、教育事业统计和经费统计系统充分整合。
3、进一步完善教育成本的核算体系。随着多元化教育服务提供机制的采用，在发展政府和民办学校及其他社会机构的灵活和多样化的合作关系过程中，完善教育成本的核算体系变得十分重要。
【参考文献】：
〔1〕国务院关于基础教育改革与发展的决定 〔N〕 中国教育报，2001-06-15
〔2〕刘宝超 中小学负债问题探悉〔J〕教育与经济 2001 （1）
〔3〕教育部财务司 中国教育经费统计年鉴2001 〔Z〕北京：中国统计出版社 2002
〔4〕王善迈 市场经济中的教育资源配置〔J〕方法 1996（3）
〔5〕刘泽云 西方发达国家的义务教育财政转移支付制度〔J〕比较教育研究 2003（1）〔6〕袁连生 我国居民高等教育支付能力分析〔J〕清华大学教育研究 2001（3）
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