我国弱势群体社会保障制度改革的瓶颈与政策建议
简介： 随着社会的急剧转型、经济体制的转轨，弱势群体现象及其问题日益凸现，业已成为困扰我国经济社会全面协调发展的风险因素。弱势群体是经济体制转轨时期不可避免的社会现象，对于弱势群体的保护是社会保障制度理性的重要表现。在目前我国的社会现实生活中，我国社会保障制度涉 ...
随着社会的急剧转型、经济体制的转轨，弱势群体现象及其问题日益凸现，业已成为困扰我国经济社会全面协调发展的风险因素。弱势群体是经济体制转轨时期不可避免的社会现象，对于弱势群体的保护是社会保障制度理性的重要表现。在目前我国的社会现实生活中，我国社会保障制度涉及的弱势群体主要包括城市贫困人口、失业下岗人员、农民工、老龄人口、贫困农民等。如果将社会保障制度涉及的弱势群体的人口加总，然后再扣除重叠部分和非弱势人口，我们可以大致计算出目前中国弱势群体规模在1.4～1.8亿人左右，约占全国总人口的11%～14%。然而，我国弱势群体社会保障制度的改革存在瓶颈，影响着社会保障制度安排的效用。如何消除瓶颈，为弱势群体提供针对性的支持，是弱势社会保障制度建设中亟待解决的重要问题。
一、弱势群体社会保障制度改革的瓶颈
（一）社会保障管理体制尚未理顺
长期以来，我国社会保障处于一种条块分割、多头管理的状态，尚未形成统一的管理体制。在这种体制下，参与社会保障管理的部门很多，除了财政部门，还有民政、卫生、人事、计划生育、劳动和社会保障等部门，这些部门都设有社会保障机构，自成体系，如劳动部门负责城镇企业职工的养老保险、失业保险、工伤保险以及生育、死亡保险的政策制定和基金管理工作，民政部门负责社会救济、优抚工作。这些共同行使社会保障职能的众多机构，由于实施部门所处地位和利益关系的不同，在实际工作中会发生决策及管理上的矛盾，在缺乏统一的协调机构和强有力的监督制衡机构的情况下，必然导致保障政策检验效果与实际效果之间的偏差。例如：下岗职工的基本生活保障直接涉及到失业保险、社会救助、社区福利服务等不同的社会保障项目，而这些项目分属劳动部门和民政部门管理。尽管各部门从自己主管的保障项目出发，都制定了帮助下岗职工的政策，但从整体和综合的角度观察，这些政策有的因叠加而部分失效，有的因都未覆盖而出现政策死角。
（二）社会保障理念尚未准确定位
寻求公平与效率的统一是社会保障制度的核心理念，然而实践中关于何者优先的选择往往对社会保障制度模式选择起决定性作用。公平优先强调作为最重要的社会政策的社会保障制度应体现社会公正理念，效率优先往往更加强调社会保障制度对经济体制改革的配套作用。长期以来，由于认识上的偏差，我国的社会保障理念未能准确的定位，公平与效率的关系始终处于反复迂回中，制约了社会保障制度的建设。市场经济条件下的社会保障强调效率优先兼顾公平，具有明显的效率倾向。然而这种效率优先、兼顾公平的社会保障理念将社会保障制度更多地视为经济体制改革的配套措施和应急措施，更加关注社会保障制度建设的效率性，公平性却明显不足。
(三)社会保障法制建设滞后我国社会保障法制建设滞后于社会保障改革实践，尚无统一的社会保障基本法，而以行政法规和行政规章的形式颁布，存在着立法层次较低、法律效力不高、法律实施机制较为薄弱的问题，缺乏应有的强制性和权威性。由于社会保障法制建设滞后，当社会保障方面发生争议，进行仲裁或提出诉讼时，仲裁机构和法院缺乏完整的法律依据，很难对纠纷进行仲裁或判决。弱势群体通常位于社会的最底层，在社会竞争中处于相对弱势的地位，利益分配被弱势化，他们迫切需要社会保障法律的保护。当前，社会保障法制建设滞后，在一定程度上很难确保弱势群体社会保障措施的有效实施。
（四）社会保障责任划分模糊政府在弱势群体社会保障体系中处于核心地位，肩负着不可推卸的责任。政府只有明确并切实履行自己的责任，才能逐步解决我国社会弱势群体社会保障问题。但是，目前困扰我国社会保障制度改革的最大问题就是社会保障责任划分不清。历史责任与现实责任的混淆，既不利于有计划、有步骤地化解历史责任，也使社会保障的现实责任难以准确估量；政府责任与市场责任的不明晰，不仅加重了中央政府的财政负担,而且造成了地方政府的消极被动局面；政府责任和市场责任的不清，既影响了政府对社会保障制度建设的力度,又妨碍了市场发挥相应的作用。弱势群体对我国社会保障制度改革的压力很大，如果社会保障责任划分模糊，制度建设必然陷入职责紊乱的局面，难以发挥社会保障制度理性安排的效用。
（五）二元经济结构的深刻影响我国城乡分割的“二元”结构特征明显，而且被长期固化，城乡社会保障制度呈现明显差异性。由于社会保障偏向的制度安排，造成城乡之间保障资源的不合理流转，农村社会保障建设明显滞后，农村人口享受很少甚至根本就享受不到社会保障待遇。城乡隔离的制度因素和制度转换表现出的相对滞后性，这在很大程度上限制了城乡劳动力就业的平等竞争和保障资源的优化配置。二元经济结构下的城乡保障差别过大，已经形成了一定的利益落差，城乡劳动者的境遇很不平等。政府能否顺应经济发展和社会结构变化的趋势，对农村人口提供相应的就业和社会保障，是农村人口特别是农村外来流动人口能否成为经济和社会发展积极因素的关键。但是，在一定时期内，特征明显、被长期固化的二元经济结构仍然是我国社会保障制度建设难以逾越的障碍。
二、消除弱势群体社会保障制度改革瓶颈的政策建议
（一）确立公平与效率兼顾的社会保障理念
弱势群体社会保障的内在要求决定了效率优先的社会保障理念并不符合社会保障制度的本义，必须确立以公平为基本价值取向，兼顾效率的社会保障理念。
从社会保障的本质和目的出发，弱势群体社会保障制度建设应以公平理念为先，首先考虑公平和保障的要求。效率的存在必须有公平作为保证，如果存在严重的不公平，市场规则就会被破坏，也就无效率可言。弱势群体社会保障在考虑公平的同时，还应尽量突出效率。公平必须以效率为基本前提，以不妨碍经济发展为度。真正的公平是有效率的公平，没有效率的公平是无意义的社会目标。
（二）加强社会保障法制建设
依据我国的实际情况，我国应尽快颁布《社会保障法》，规范弱势群体社会保障中各主体的权利和义务，明确各项弱势群体社会保障工作的法律责任，保证弱势群体社会保障措施的有效实施；对社会保障中覆盖面广、受益群体多的核心制度，如养老保险、失业保险和医疗保险等社会保障项目尽快制定法律并施行，使弱势群体权益得到保障；根据不同的弱势群体及其存在的困难，制定行政法规及地方性法规，有针对性地给予保障，如农民工的工伤保险和医疗救助、城市下岗失业的住房租购问题等。此外，政府应强化社会保障行政执法工作，确立社会保障行政执法责任制，积极开展社会保障行政执法监督工作。
（三）强化政府在弱势群体社会保障中的责任
政府是现代社会保障制度中最重要的制度主体，在社会保障各关系主体中，政府处于不可或缺的关键环节。
1.要加强政府在弱势群体社会保障中的财政责任，保证社会保障资金来源的稳定性和连续性。作为弱势群体社会保障过程中财政上的重要支持者，政府应建立固定的财政拨款机制，保证社会保障资金来源的稳定性，使弱势群体能获得连续的、稳定的社会保障收益；通过开征社会保障税、推行“负所得税”方案等方式建立稳定可靠的资金筹措机制，以此保证社会保障资金的连续性；政府应明确承担转制成本的责任，通过加大财政投入、发行政府认可债券、开征遗产税等多种筹资渠道来筹集偿付转制成本所需的资金；在社会保障制度面临财务上不可持续问题时，政府应承担财政兜底责任。
2.要加强政府在弱势群体社会保障中的管理责任，保证其运行的稳定性。弱势群体社会保障管理包括社会保障行政管理、社会保障业务管理和社会保障基金管理等方面。政府要依法加强社会保障行政和业务管理，明确社会保障管理的职责和分工，提高社会保障制度管理的效率；政府应加强社会保障基金的科学管理和运营，在理顺基金管理体制的基础上，拓宽投资渠道，实现保值增值和提高偿付能力。
（四）缩小城乡差别，实现城乡一体化发展
城乡差别存在的结症在于城乡隔离的户籍制度以及与之相伴产生的食品供给、就业安置、住房福利分配、医疗保障和其他的补贴、退休养老制度。要推进城乡一体化，缩小城乡差别，首先要彻底改革现行户籍制度,建立有利于人口流动的新的户籍管理制度，加快农村劳动力、人口向城镇转移；其次要在城镇快速发展的同时，通过调整农业结构、实行农业产业化经营、引进推广农业先进适用技术等方式加快农业发展，增加农民收入，使城乡差距不再扩大，并尽可能有所缩小；再次要加快推进城镇化进程，提高城镇的功能作用，使人口城市化过程与劳动力非农化过程同步，充分发挥农村地域性经济及文化中心的作用。（五）推进社会保障制度建设，完善社会保障体系
完善的社会保障体系是保护弱势群体基本生活水平的社会安全阀，也是维护其社会可承受能力的底线，它始终是我们解决弱势群体问题的基础和依托。政府应通过制度化的社会保障体系来增加社会保障制度变迁的效益，真正使弱势群体完全摆脱弱势状态。（1）尽快完善最低生活保障制度，为贫困家庭获得可持续的生计发挥一种“托底”的作用。（2）推进养老保险、疾病医疗保险、失业保险等方面的改革，采取多元化的制度安排满足不同贫困家庭的不同保障需求。（3）建立农民工的分类分层保障体系，消除农民工所面临的失业、医疗、工伤、养老等风险问题。（4）积极推进农村社会保障制度建设，将农民纳入现代社会保障体系之内，可以保护农村居民中的弱势人口并促使绝大多数农村居民免于沦为弱势群体。
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