风险防范:公办高校财务管理改革的新课题
简介： 风险泛指在社会经济活动中因受难以预测的因素影响，出现与初衷利益相悖的潜在损失,并可能引致对行为主体的危害的事态。财务风险概念最早是针对企业的理财活动提出的，并已形成了一套比较成熟的财务风险理论。但是就公办高校来说，是否也存在财务风险?此前，许多学者已就高校 ...
风险泛指在社会经济活动中因受难以预测的因素影响，出现与初衷利益相悖的潜在损失,并可能引致对行为主体的危害的事态。财务风险概念最早是针对企业的理财活动提出的，并已形成了一套比较成熟的财务风险理论。但是就公办高校来说，是否也存在财务风险?此前，许多学者已就高校负债风险作了研究，本文基于系统思想和广泛调研，力图作出更为全面的、深入的研究。
一、公办高校财务风险研究的必要性
《中华人民共和国教育法》第三章第三十一条规定“学校及其他教育机构具备法人条件的自批准设置或者登记注册之日起取得法人资格”。这既明确了高校的独立法人地位，也界定了高校应独立承担的民事责任。近些年来，随着法人地位的取得，以及“ 政府宏观管理，学校面向社会自主办学”的新的教育体制的推行，特别是在高等教育由精英化向大众化转变的新背景下，高校在办学结构的调整、规模的发展、资金的筹集、经费的使用等方面，有了一定的自主权。正是这种独立的自主权，使高校的财务管理已由过去的无风险管理转变为现在的有风险管理，如过度举债风险，据调查显示，“十五”期间我国公办高校负债已达3000亿元，有的高校负债多达一、二十个亿。江苏共有115所公办高校，一般负债在2至8亿元，已大大超出了学校的承受能力。高校负债经营在世界上都是罕见的。面对如此巨额负债，政府态度很明确，教育部在教财部[1999]10号文件中指出：高校必须本着“谁贷款谁负责”的原则开展银校合作工作，教育部不承担此类贷款的还款责任。因此，正确分析高校财务风险的类型及成因，建立有效的财务风险防范机制，不仅是防范财务风险减少经济损失的需要，也是落实科学发展观，实现高校可持续发展的需要。
二、公办高校财务风险的类型及成因
调查表明，目前公办高校财务风险的表现主要有三种类型：负债风险、运营风险、投资风险。
(一) 负债风险
负债风险是指高校向银行等金融机构进行过度举债或不良举债后产生的影响教育教学、科研工作及人才稳定等不良后果的可能性。高校负债风险的主要表现和原因有：
1．缺乏风险意识。高校在社会主义市场经济体制下办学，而市场经济体制的主要特征是竞争机制，即“优胜劣态”。高校领导者片面理解“大胆地试，大胆地闯”，普遍怀有学校贷款、政府“买单”思想，对没有“看准的”也大胆地举债，大胆地投资，导致决策失误。
2．缺乏制度约束。多年来，我国高等教育的管理是以上级政府为主的纵向约束，高校只是教育主管部门的附属机构。国家集兴办者、投资者及管理者于一身，高校以完成上级的计划、任务为目标，即使在办学过程中欠下巨额负债，领导者也不会付出多大政治和经济代价。
3．缺乏战略眼光。一些高校领导者存在短期行为，只顾眼前政绩，忽视长远发展。有些高校领导者为了在自己任期内干出政绩，大搞形象工程，不惜贷款几个亿甚至十几个亿以实现自己的任期目标。目标可能实现了，但也给学校留下沉重的债务。
4．缺乏需求预测。近年来，国家大力提倡民办教育，随着加入WTO，境外教育资源也纷纷进入合作办学，这些都将对公办高校产生越来越大的冲击。而高校对办学规模的发展缺乏科学预测，盲目贷款扩大规模，很难想象，多年后高校可能面临招不到学生的风险。
（二）运营风险
运营风险是指高校在其办学过程中由于运作管理不善而造成的财务风险。高校运营风险的主要表现和原因有：
1．财务信息不真实。为了应付上级的审计、税务部门的检查，有些学校人为篡改会计数据，编造虚假会计报表，导致财务报告严重失真。
2．学费催缴不得力。学生欠费现象日益严重，欠费数额越来越大，严重削弱了学校经费的自给能力，影响了学校的资金筹集，给学校财务收支带来较大的负面影响。
3．教学质量管理不严格。在扩招的大环境下，学校教学硬件、软件严重不足，教育质量管理留于形式，有的学校连续十多年未处理过一起教学事故，已面临教育质量下降、学生就业困难的风险，最终将导致学校声誉下降，生源严重不足，甚至被迫关门。
4．内部控制不健全。一些高校在经费使用上缺乏有效的内部控制，非程序化和随意行为严重，私设“小金库”公款私存、贪污受贿、挪用国家资金等违法乱纪行为已呈上升趋势。特别是一些重要部门，如基建、图书、设备采购等已出现了重大的腐败案件，造成学校资产的大量流失。江苏2005年图书回扣连环大案使大批高校管理干部落马，就充分说明了这一点。
5．国有资产管理不科学。一方面国有资产管理制度不健全，管理混乱、帐实不符；另一方面资产配置不合理，重复购置，如有的学校每个院系都建有计算机房，大量购置计算机，使生均拥有计算机达数台，造成资产的严重浪费。
6．人事制度改革滞后和分配制度不合理。一方面高校经历了几十年的计划经济体制，市场观念淡漠，机构臃肿，人浮于事，“吃大锅饭”的体制没有得到根本改变，另一方面学校为了发展不惜重金招聘人才，同时自己培养的人才心理不平衡而纷纷外流，也造成学校资金的浪费。
（三）投资风险
高校的投资目标主要在校办产业，如果校办产业经营不善而破产清算，学校将负有连带责任，从而形成学校财务风险。高校投资风险的主要表现和原因有：
1．校企不分。高校拥有校办企业的人事权，从企业的经营者到财务管理等重要部门的人员都由学校安排；从投资决策到经营管理学校都要干预。由于企业隶属学校，不具备法人资格，不能独立承担民事责任，其财务风险实际上是学校承担的。
2．监管不力。校办产业普遍存在财务制度不健全，内部控制不完善，审计监督不到位的现象。经营者缺乏责任心，认为盈亏都是学校的，在经营过程中挥霍浪费，中饱私囊的问题时有发生。
三、公办高校财务风险的防范措施
（一）对债务风险的防范
1．树立正确的办学思想。要找准自己在国家高等教育体系中的位置，坚持科学发展观，既要考虑国家对高等教育的政策，同时还要考虑本校教育资源的匹配状况。要建立在对原有教育资源总量正确测算的基础上，结合本校某些学科、专业的特色和优势，重在加强内涵，科学规划办学规模与事业发展，协调好投入、产出的平衡，处理好规模、质量、效益的关系。
2．测定合理的贷款规模。要遵循量入为出的原则，制定中长期发展规划，采取谨慎原则，规范运作、规范管理，根据发展需要和学校实际偿还能力确定贷款项目，测定适度贷款额度。
3．制订可行的还贷计划。要按照贷款本息归还时间及额度要求，合理安排调度资金。既要保证按期还贷，又要避免出现准备不足，资金周转困难，而影响正常工作的现象。
4．配套切实的还贷措施。一是要加强财务管理，做好增收节支工作。争取财政专项补助，充分利用现有资源开展多层次办学，大力推进科技创新及成果转化，增加学校收入；严格预算管理，有效控制各种随意性开支，推行集中采购制度，降低成本，提高效益。二是要积极与银行合作推进助学贷款业务的开展，解决困难学生欠费问题。进一步提高学费收缴率，增强资金的自给能力。
5．建立有效的贷款管理制度。成立以校（院）长为组长，主管财务副校（院）长为副组长，财务、基建、监察、审计、工会等部门负责人为成员的贷款资金管理领导小组，负责组织贷款项目的论证，贷款资金的使用、管理与监督。明确校（院）长是高校贷款项目的总负责人，对全部贷款资金使用的安全性、合理性和有效性负总责。对造成贷款资金损失或浪费的部门、个人应追究责任，凡触犯法律的应移交司法处理。
（二）对运营风险的防范
1．建立财务预警系统，强化风险控制力度。一方面，要编制现金流量预算，建立短期财务预警系统，为学校领导提供预警信号。另一方面，要建立财务分析指标体系，建立长期财务预警系统。通过会计报表等会计信息，对有关偿债能力、经济效益、发展潜力等重要指标进行分析，确定潜在的风险。一旦预警应采取切实有效的风险管理策略，以控制风险和分散风险。
2．强化全面预算管理，提高资金使用效率。首先，将预算分为经常性预算、建设性预算和偿债性预算。经常性预算必须以收定支，确保平衡；建设性预算要按轻重缓急量力而行；偿债性预算要打足。其次，要坚持集中财力保重点。重点支持师资队伍建设、学科学位点建设等项目，同时保证人员经费支出，提高教师的工资福利待遇，提高教学质量，提高毕业生就业率。第三，启用计算机网络注册、选课系统，同时加强诚信教育、荣辱观教育，努力根治学生恶意欠费问题。
3．加强资金集中管理。一是，实行国库集中收付制度。努力规范财务收支行为，加强对财政性资金的管理和监督，提高资金运行效率和使用效益。二是，设立内部银行，实现校内资金的集中管理。全校只有结算中心在银行开设帐户，校内所有二级会计核算单位均在内部银行开设帐户，处于学校的严密监管之下，同时减少资金占用，加速资金周转。三是，实行会计委派制。要按照《高等学校财务制度》规定，明确委派会计人员的职责、权限以及与被委派单位的关系。
4．加强内部控制制度建设，防止职务犯罪。财务管理部门必须严格按照财政部制定的《内部会计控制规范---基本规范》和《内部会计控制规范—货币资金》建立适合本校业务特点和管理要求的资金安全管理内部控制制度，并认真组织实施，确保不相容岗位相互分离、相互牵制，认真落实银行对帐单“双签”制度，以达到学校资金运行安全。同时规范基建项目工程、重大物资设备及图书采购的招投标制度，预防职务犯罪的发生。
5．加强国有资产管理，保证国有资产保值增值。一是，要加强国有资产的日常管理，建立科学有效的固定资产网络管理系统。既要避免重复购置，又要合理组织和调配资产。二是，要建立大型仪器设备绩效考核制度，实行资源共享，提高设备的使用率和使用效益。三是，要加强和规范无形资产的管理，特别重视对人力资源成本核算与违约追究，以防范人才的不断流失。
6．深化校内人事制度和分配制度改革，以降低办学成本，提高办学效益。进一步加大后勤社会化改革，引进风险机制和竞争机制，建立与市场经济相适应相对独立的后勤服务实体；对机关等非教学人员实行定编定岗，合理安排教学人员与行政人员的比例，以减少人员经费支出；加大分配制度改革力度，实行聘用制，按需设岗，以岗定酬，以调动广大教职员工的积极性和创造性。
7．提高财务人员素质，积极识别和防范财务风险。一是，推进财务工作从传统的核算型向全面参与学校管理的决策型转移，从事后算帐向事前预测、事中控制、事后分析评价转移。二是，要加强对财务人员新知识的培训，全面提升财务人员防范、识别和控制财务风险的能力。
（三）对投资风险的防范
1．明晰产权关系。规范学校的投资核算和管理是理顺产权关系的基础，事企分开是确定企业法人地位的关健。对校办产业的厂房、设备等学校资产要进行评估，学校以评估价作为对校为产业的投资额，享受投资者应有的权益。企业对学校投入的资产负有保值增值的责任。
2．落实投资责任。产权关系明确后，学校作为投资者以出资额享受权益，参与决策和管理；经营者向出资者负责；企业以其全部资产对其债权债务承担责任。
3．规范企业组织。学校要根据自身专业技术的优势，创办规范的有限责任公司或股份合作制企业。首先，要科学论证，切忌盲目投资，盲目上项目。其次，要强化管理，公开招聘企业负责人。建立健全企业法人组织形式，各司其职，各负其责，实现科学管理。
4．强化激励机制。实行经营者风险抵押承包责任制、经营者年薪制等管理机制，把经营者的收益、员工的报酬与企业的经营绩效直接挂钩，效益优先，兼顾公平，奖罚分明，以充分调动他们的积极性、创造性。
主要参考文献
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