地方高校实行国库集中支付制度之辩证观
简介：摘要：本文简述了国库集中支付制度以及地方财政实行国库改革的必要性，分析地方高校作为地方政府直属单位纳入国库集中支付的对高校自身所带来的利弊，针对地方高校在实施国库集中支付方面所面临的问题，提出了一些应对措施。
关键词：高校 国库集中支付制 辩证观
2001年 ...
摘要：本文简述了国库集中支付制度以及地方财政实行国库改革的必要性，分析地方高校作为地方政府直属单位纳入国库集中支付的对高校自身所带来的利弊，针对地方高校在实施国库集中支付方面所面临的问题，提出了一些应对措施。
关键词：高校 国库集中支付制 辩证观
2001年国家印发的《财政国库管理制度改革试点方案》（财库[2001]24号）要求，在“十五”期间必须建立以国库单一账户为基础，资金缴拨以财政国库收付制度为主要形式的现代国库单一账户体系管理，收入直接纳入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位，加强财政管理监督，提高财政资金使用效益，增强财政在宏观调控中的作用。各级省市财政逐步实施该制度，中山市从2002年9月开始着手研究和推行财政国库管理制度改革工作，分步骤、分阶段对市级预算单位和有预算资金拨付的省垂直管理单位纳入国库集中支付管理范围。市属公办高校于2006年1月1日正式按国库集中支付制度进行财务运作。
一、国库集中支付制度基本概念
国库集中支付制度，是指将政府所有的财政性资金 (包括预算内资金和预算外资金)集中在国库或国库指定的代理银行开设专用账户，各预算单位的所有支付均由国库直接支付给商品供应商和劳务供应者，取消各预算单位的银行账户。这种支付方式改变了以往财政性资金层层拨付程序，由财政部门通过国库单一账户体系，采用财政直接或财政授权支付方式，将财政性资金支付到收款人和劳务供应者或用款单位的账户,是“直通车”式的拨付。它与过去支付方式的主要区别在于改变了预算资金的拨付方式和程序。实行国库集中支付制度不仅是市场经济国家的通行做法，也是解决我国现行支出管理制度中存在问题的一项重要措施。
二、实行国库集中支付的必要性
建立现代财政国库管理制度，实行国库集中支付，是构建公共财政体制的重大举措，是财政支出管理改革的核心内容。实施国库集中支付制度，是建立市场经济条件下公共财政基本框架的客观需要。实践证明，通过实行国库支付，可以最大限度地减少财政资金的流转环节，从整体上对财政收支进行控制，从而达到降低政府运作成本和节省财政资金的目的，也可以有效地促使闲置、沉淀的财政资金有所作为，提高国库资金的使用效益。
1、实行国库集中支付是深化国库改革，推动市级财政改革向纵深发展的需要。
公共财政是市场经济条件下必须要走的道路，是财政改革与发展的大方向。要建立公共财政整体框架，最根本的有两点：一是公开透明，二是规范运作。构建公共财政体制框架必须从规范财政分配行为入手，大力推进部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线等一系列改革，让政府财政收支透明化、规范化，将财政分配行为纳入法制化的管理轨道。中山市市级财政在预算编制方面已全面推行了部门预算改革，取得了很好的成效。当前，迫切需要在预算执行改革方面迈出实质性的步伐，财政国库管理改革作为规范预算执行的一项重大改革，已经成为市级财政改革向纵深发展的关键。
2、实行国库集中支付是提高财政资金使用效率的需要。
过去传统体制下，市级财政资金分散缴拨，中间环节很多。一方面大量财政资金闲置，甚至出现体外循环；另一方面，市级财政收支矛盾逐年加大，资金调度紧张。实行集中支付有利于扭转上述被动局面，为实现综合预算管理、强化预算执行监督、增强政府宏观调控能力创造有利条件。
3、实行国库集中支付是部门加强财务管理的需要。
在财政资金部门分散支付的情况下，部门资金多头开户，层层拨付，对财政资金难以实现有效监管。而实行集中后，部门资金都在国库单一账户体系中，有利于财政部门清楚、直观地了解和掌握部门资金状况，准确地控制其流向和流量，从而为加强财政资金的监管、杜绝浪费和集中财力办大事提供了保障。
4、实行国库集中支付制度在反腐倡廉方面也有着重要作用。
实行国库集中支付制度有利于杜绝不合理的支出，抑制挤占、挪用资金等行为的发生，加强党风廉政建设，从制度上预防和治理腐败，为遏制腐败现象的滋生蔓延打下了坚实基础，并在一定程度上保护了干部尤其是领导干部。
三、地方高校实行国库集中支付的作用
1、有利于财政资金拨付管理规范化
过去财政性资金拨付制度是政府调控高等学校办学资金运作的重要手段，财政性资金支出层层转拨，多环节转账，给财政监督和控制增加了难度，而高校财务管理有一些自己的特殊情况，在实际拨付中难免存在一定的主观性。现行国库集中支付制度将所有的财政性资金都集中在国库单一体系内运作，拨付的整个过程都处于财政的管理监控之下,可以提高财政资金的使用效率。
2、有利于提高高校编制预算的准确性和严肃性。
以往财政资金预算支出执行情况并不能完全反映高校实际支出数，学校执行的结果与部门预算往往脱节，有些专项经费未按原来规定的用途使用。实行国库集中支付制度，财政按实际支付数反映支出，人头经费、专项经费均采取直接支付，高校不能随便改变项目和用途,这也促使高校及其下属单位必须如实申报用款计划，从根本上提高了高校编制预算的准确性。高校快速发展后，其多渠道筹资的能力加强，每年不可预测的收支逐年增加，因此高校年终决算与年初预算往往存在较大的差距，高校是否按预算要求使用财政拨款难以掌握,，难免有些单位将资金挪作他用，然后再要求追加支出的现象。甚至有的预算执行随意性大，造成资金浪费，或者预算宽，使用少，造成年终结余多，有限的资金不能发挥应有的作用。实行国库集中支付后，专项经费必须事先提出详尽的论证报告和预期效益,预算不能再任意估算，预算的执行与财政资金的实际支出在时间上一致，这样可以从源头上促使单位按预算规定执行，防止挪用财政资金，在高校预算执行上起到了一定的制约作用。
3、有利于高校克服经费使用的主观性
实行国库集中支付后，预算单位支付每一笔资金的付款金额、用途、交易时间、账户余额等，都可以在财政国库管理信息网络系统中进行全过程实时监控，财政资金运转的透明度大大提高，监管力度明显加强。财政部门要求重大项目需按规定程序进行可行性论证，方可列入预算。增加了预算的科学性、合理性,降低了财务风险。
四、地方高校实行国库集中支付面临的问题
1、地方高校纳入国库，不利于高校自我发展能力的形成。
地方高校的快速发展与教育质量保障体系的完善需要巨额资金投入，而政府的支撑能力却在不断下降，学校自我发展的任务越来越重，需要高校采取融资、接受捐赠等多种形式筹措资金以弥补。随着高校的扩招，其筹资能力迅速，缓解了政府财政投入不足的压力，也基本确保教育质量所需的经费投入，在很大程度上促进了教育事业的发展。高校财务资金的合理储备与及时供应，可以为学校各项事业的正常运行与发展提供所必须的经费保障，资金不仅是维持高校正常运行的基本条件，也是促进高等教育事业发展的重要物质基础。将高校纳入国库集中支付，高校财务将出现无货币资金形态的局面，这将改变高校的资产负债结构，降低高校资产总额，进而影响高校财务信息等级的评定，严重降低高校的筹资能力。
2、实行国库集中支付制度的程序繁杂，高校用资受到制约。
财政性资金实行国库集中支付方式工，按照不同的支付主体，对不同类型的支出，实行财政直接支付和授权支付，对条件许可实行直接支出，不允许采取授权支付，而且按月编报计划的程序和审批手续繁琐，时限要求严格。这要求在编制下月支付计划时要有超前的预算和精确的计划，否则遇到特殊情况将无钱可用。这给高校的财务管理带来很大的压力，高校大多数实行一级财务管理的模式，各部门、处室、院系无财会人员编制，每月要上报一次用款计划需要专人负责，安排专门岗位来应对这项工作，要投入较大的人力、物力来适应这一改革的实施。
3、财政授权支付额度到账不及时。
按照规定财政授权支付额度应在每月末下达，以保证下月正常开支。但是，从财政支付令下达到代理银行有时会滞后，等到发放工资日期过后，代理银行才收到支付额度，直接影响了学校职工工资的正常发放和工作的正常开展。引起教职工的不满的情绪。
4、部门预算对国库集中支付制度实施的影响。
国库集中支付要求单位预算具体、准确、完整，但是我国目前的部门预算内涵不清，若干个会计主体的预算汇集到一张预算表中，导致预算或重复或遗漏，根本做不到准确、完整，更难以据此执行。国库支付中心、代理银行和试点单位相互缺乏沟通，出现问题时，难以有效协调和解决问题。
五、地方高校推进国库集中支付制度的应对措施
1、加强组织领导，统一思想，提高摩认识
由于国库改革工作是一项复杂的改革工程，涉及面广，只有加强工作领导，统一思想认识，密切配合，相互支持才能推动国库集中支付制度改革的进行。要求高等学校上上下下，尤其是领导要提高认识，转变观念，充分认识实行国库集中支付制度的必要性和重要性。只有领导重视，此项工作才能顺利进行。
2、规范管理，建立健全配套的财务管理制度
实行国库集中支付后，新的财政国库机构体系建立、银行账户管理、高校财务会计体系、资金支付方式等发生了重大的改变，高等学校内部的一些财务制度也应作相应的调整和修改。特别是当前财、库、行、校之间在功能衔接不完备的情况下，政府应尽快出台相关政策，明确各职能部门的权利和义务。要建立健全全国库集中支付的监管机制，财政部门对高校、银行要加大支付全过程的监控力度，审计部门要加强对高校预算执行情况的年度检查，促进高校依法履行职责。通过建立科学合理的监控制约机制，确保财政资金的安全使用。
3、配套改革，加强预算编制和执行的刚性
要深化部门预算编制的改革，提高预算执行的刚性原则。在预算编制过程中，高等学校要建立科学的预算定额和支出标准，确保部门预算编制的质量，并细化预算编制的各个环节，严格把关，逐步使所有财政资金的支付在预算中都有明细的项目，为深化国库集中支付改革创造条件。
4、加强地方高校财务管理和财会队伍建设。
地方高校实行国库集中支付制度后，财政资金在申请、拨款程序和方式上，发生了根本变化。由管理资金账户转变为管理国库账户额度，这不仅没有改变高校会计主体地位、弱化财务管理职能，相反，需要财务管理人员有较强的技术性和操作能力，财务管理的理念与工作重心以及会计核算方式都要改变，给财务管理提出了新的更高的要求。高校要高度重视这项工作，从改革大局出发，配备专职人员，明确这项工作的负责人和具体经办人员，从组织、人员上为改革提供保障。同时还必须加强财务人员的业务培训，提高其思想水平和业务技能，进行职业道德、微机和专业知识的系统培训，学习和掌握财政国库管理制度改革的内容，了解财政国库管理制度改革的政策，使他们尽快熟悉和掌握国库集中支付的操作程序，弄清支付各环节要做的具体工作和时间要求，确保用款计划的及时上报和支付申请的渠道畅通。
5、实行制度创新，完善国库集中支付制度的配套改革。
随着高校教育体制改革的不断深入，财政国库集中支付制度改革与预算管理改革、政府采购制度改革在高校需同步协调进行，这增加了高校财务管理的复杂性和艰巨性。在这种情况下，国库集中收付制度对账户体系设置、财政资金收缴和支付程序都进行了重大改革，并涉及银行清算制度。高校应认真研究财政部颁布的财政国库管理制度改革的相关制度和银行清算制度，针对试点工作中遇到的各种问题，完善国库集中支付制度的配套改革，制定与国库集中支付相适应的预算管理制度、会计核算办法、财务管理办法和内部控制制度等，及时研究和处理试点运行中出现的问题，防止违法违纪行为的发生，提高资金使用效益。
6、各部门积极沟通，互相配合。
建议财政国库支付中心、财政主管业务科室、代理银行和地方高校经常沟通，相互沟通，发现问题及时解决，确保国库集中支付制度的顺利实施。
参考文献
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[4] 孙新卫.浅议高校国库集中支付制度.中北大学学报（社会科学版）.2006（22）：25
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