赤壁财政四项改革问题透视及对策研究
简介：内容提要：党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从总体上确立了财政管理体制改革的方向是“深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管----以湖北省赤壁市为例理改革，健全公共财政体制”，但县（市）级推行财政四项改革目标 ...
内容提要：党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从总体上确立了财政管理体制改革的方向是“深化部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管----以湖北省赤壁市为例理改革，健全公共财政体制”，但县（市）级推行财政四项改革目标还远未实现。本文通过对湖北省赤壁市（县级市）财政四项改革现状及存在问题分析，提出了进一步完善的对策建议：一是深化部门预算编制改革，实行综合、零基预算；二是做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作；三是进一步规范政府采购和收支两条线改革；四是强化财政监管，为财政四项改革保驾护航。
关键词:赤壁市 财政四项改革 问题 建议
赤壁市位于湖北省南部，北倚省会武汉，南临湘北重镇岳阳，素有“湖北南大门”之称。1986年5月经国务院批准，有着1700多年沿革的蒲圻撤县设市。1998年6月更名为赤壁市（县级市），现有人口52万,2004年财政收入3.1亿元。本文结合赤壁市近几年来财政改革与发展的实践，对县（市）财政四项改革工作进行一些粗浅的探索。
一、赤壁市财政四项改革现状
近几年来，根据转变政府职能和加强公共财政建设的要求，赤壁市推行部门预算、国库集中收付、政府采购及收支两条线等财政四项改革，实现了预算内外资金一块进“笼子”，市直行政机关和事业单位一起进中心，各项收入和支出财政一起管的财政资金运行新格局。从运行的实践看，各项改革运行平稳，不仅达到了增收、节支和规范的目的，而且对缓解县（市）财政困难起到了重要作用。
（一）改革财政预算编制方法，全面推行部门预算。
1994年，赤壁市开始酝酿综合财政预算改革，1996年编制和实施了第一个综合财政预算。2004年起，按照上级要求，开始部门预算改革。
1、改革部门收入预算编制。将部门所有收入全面、完整地在部门预算中反映，并按财政部门核定的支出数额和项目填报。具体包括：政府性基金收入、预算外收入、事业收入、事业单位经营收入、财政拨款、上级补助收入、附属单位上缴收入、其他收入等八大类收入。
2、改革部门支出预算编制。部门支出预算分为基本支出预算和项目支出预算等两大类。
（1）基本支出预算，具体包括人员经费和公用经费两部分。①人员经费：按编办核定的编制内实有人数和工资政策据实安排。②公用经费：实行单项定额办法，分明细开支科目，逐项确定开支标准和定额，按单位编制数计算安排。
（2）项目支出预算。根据事业发展需要，对单位人员、公用经费之外的资金需求，分项目进行申报，按轻重缓急排队。在优先保证人员经费和公用经费的前提下，结合项目建设实际，报市长办公会讨论审定安排。
（二）改革资金收付管理办法，全面推行国库集中收付制度。
从2004年开始，赤壁市开始国库集中收付制度改革工作。当年，在市直8家单位进行试点。2005年6月1日起，本着“边改边完善，过改边规范”的指导思想，分三批逐步将全市市直所有预算单位纳入范围。
1、重新调整股室间职能。一是重新调整了对口管理预算单位。按照“一个预算单位归口一个股室管理”的原则，重新调整了各业务股室对口管理预算单位，做到预算单位的预算内外所有资金全部交一个业务股室管理，既方便了预算单位，又有利于加强对财政资金监管。二是重新确定了财政资金拨付流程。按照改革要求，打破了原有财政资金拨付惯例，重新确定了新的财政资金拨付流程。
2、抓紧业务培训。从6月1日起，按照“每增加一批预算单位，就组织一期业务培训”的要求，先后举办了3期培训班，累计培训人员800多人次。
3、增强服务意识。赤壁市牢固树立服务意识，努力提高服务水平，加强与各部门的沟通协调，虚心听取多方面的意见和建议，及时帮助解决部门的实际困难，取信于单位。如在设计新的财政资金拨付流程时，坚持“减少中间环节，方便单位用款”的思路，将原来的多道环节，统一简化到两个环节，即单位使用财政资金只需要2道环节：一是每月月初向财政局对口业务股室上报分月用款计划；二是每月中旬向国库收付中心申请用款。
（三）改革采购管理方法，全面推行政府采购制度。
我市政府采购制度启动较早，从1994年开始，自发在汽车加油、维修、保险等领域，试行定点采购。2000年，大力阔斧地推行了规范的政府采购制度。2005年，随着部门预算改革，相应组织编制了政府采购预算。在此基础上，根据编办批复的政府采购机构管办分离方案，配备5名工作人员，组建了政府采购执行机构——政府采购中心，由市财政局暂时代管。同时，配备2名工作人员，将原来政府采购中心改为政府采购管理机构——政府采购管理股，实现了政府采购机构的管办分离。
（四）全面落实“收支两条线”规定，建立规范的管理框架。
根据上级要求，从2000年起，赤壁市严格按照“统一管理，捆绑使用，一个流向”的操作规程，在管理上采取“三个统一”、“两项监督”措施，引导预算外资金有序增长，合理流向，实现了所有权归国家、调控权归政府、管理权归财政的“三权”到位。
1、“三个统一”。一是统一专户储存。取消各单位收入过渡户，由财政部门统一在各专业银行设立财政专户，用于对预算外资金收支的统一核算和集中管理，收取的预算外资金直接缴存财政专户，严格实行收支两条线管理。二是统一预决算制度。坚持“核定收支、量入为出、综合平衡、一年一定”的原则，除保证单位经常性支出和部分建设性支出外，其余资金由政府统筹用于经济建设和事业发展。三是统一票据管理。实行“凭证购票、限量发售、以旧换新、票款同行”的管理办法，建立收费票据各项管理制度，严格把好票据印制、发放、使用、核销、检查等五个关口。
2、“两项监督”。一是实行日常稽查制度。对单位预算外资金日常收支及落实“收支两条线”规定情况进行不定期检查和抽查，对预算外资金的收取、缴存、使用进行跟踪管理和监控，及时发现问题，堵塞管理漏洞。二是实行专项检查制度。1998年以来，每年都由监察局牵头，财政局、审计局、物价局配合，对单位落实“收支两条线”规定组织专项检查，对存在的问题及时处理，严肃了财经法纪，杜绝了私设小金库、滥支滥用资金等违纪问题的发生。
二、财政四项改革中存在的问题
通过改革和实践，赤壁市财政四项改革工作逐步规范，保证了机关正常运转，支持了社会经济发展，但是，当前在推进改革中，还存在一些需要认真研究并予以解决的问题。 （一）部门预算编制的弊端
1、预算编制缺乏前瞻性和完整性。目前，预算编制只是在既定的收支之间安排资金，缺乏科学的分析预测，没有很好地将预算编制与经济预测结合起来，并以经济预测为基础，通过对经济周期、产业结构的发展变化来确定预算收支总体水平的发展变化及收支结构的调整。
2、预算编制时间过短，削弱了预算的严肃性。一般在上年12月下达预算编制通知，次年3月就开始由人代会讨论预算草案，没有充分的时间准备和对项目的充分论证，很难保证预算编制的质量。加上预算编制留有硬缺口，在执行中只得频繁追加，频繁调整，出现了“一年预算，预算一年”的状况。
3、预算编制方法不尽科学。目前预算编制基本上采用“基数+增长”法，即在编制下年度支出预算时，以上年度实际支出为基础，并考虑下一年度财政收入状况和各种增支因素的影响，对不同的支出确定一个增长比例，从而确定预算。这种编制方法虽然较为简便，易于操作，但明显不太合理。
（二）预算单位账户清理难度大
目前，赤壁市单位尚有三种类型的账户游离于国库单一账户体系管理之外。第一类是部分未与主管部门脱钩的二级单位账户。第二类是部分在业务上实行垂直管理单位的收入过渡户。这类账户单独设置，直接将其收入划转上级部门，支出由主管部门直接拨付到单位账，管理漏洞较大。第三类是有贷款单位的账户。按照银行有关规定，凡在银行申请贷款的，须开设独立账户。目前，部分单位依照这一规定，在银行开设有独立账户。由于体制、政策等多方面的原因，账户清理难度较大，特别是后二类账户，预算单位和银行阻力都较大。
（三）预算单位仍然不能完全适应、理解改革政策
有的预算单位所有收入并没有直达国库或财政专户管理，申报分月用款计划还比较混乱，不能严格按照直接支付和授权支付的范围操作；有的部门对财政资金，特别是专项资金，片面理解是自有资金，认为无须市政府审批；有的怕政府采购程序麻烦，将应纳入政府采购的资金，作为一般公用经费填报，自行组织采购，逃避财政监管；有的单位认为改革后资金拨付慢，程序多。这既有软件限制及政策规定程序的原因，也有单位自身未严格按照时间要求及流程操作等各原因，预算单位支持、理解还有一个过程。
三、深化财政四项改革的对策研究
推行财政四项改革，构建公共财政框架是一个复杂的系统工程。县（市）要尽快建立公共财政体制框架，必须按照公共财政支出理论的内在要求和改革的实践，继续深化财政四项改革。
（一）推行部门预算编制改革，实行综合零基预算
部门预算是部门在一个预算年度的全部预算收支计划，它是由主管单位本级预算和所属单位预算组成。从其资金来源看，既包括预算内资金，又包括预算外资金和单位自有资金；从其支出内容来分，既包括经常经费预算，又包括专项经费预算。部门综合预算应选择“零基预算”的方法进行编制。即在支出预算上，实行零基预算法。零基预算指在编制年度预算时，不考虑上年支出基数，一切从零开始即对原有的新年度增加的各项开支都要重新进行审核和论证，而不仅仅是修改上年部分。在审核和论证过程中，可以对上年的不合理安排做出修正，将资金重新分配给重要计划和项目，年度预算编制到具体项目。其具体做法是：
1、在预算编制中，实行因素法。对各类支出的人员经费、公用经费、专项经费以及跨年度的大型建设项目的年内各项支出做出科学的测算，从而编制完整、详细预算。
2、实行零基预算。对各项支出定额进行认真核定，不留缺口。预算确定后，必须严格按照预算执行，一般情况下，财政部门不接受预算追加报告，特殊情况确需追加的，先由财政部门对追加报告进行集体研究和审核，再送政府预算编制论证委员会研究决定。
3、加强预算论证，并成立政府预算论证委员会。预算论证委员会的成员组成，包括主要党政领导、人大财经委和宏观经济部门代表、财政部门有关负责人以及专家学者。财政部门拿出的预算草案，先由预算论证委员会分析、讨论和修改，预算论证委员会通过后，再提交人大常委会批准执行。
4、在编制预算时，公开预算的编制原则、程序、方法、定额标准等，增加透明度，接受社会监督和评价。
（二）做好会计集中核算制向国库集中收付制过渡工作
会计集中核算制虽然可以强化会计监督，从源头上防治腐败 ，但会计核算中心集核算、监督、服务为一体，不仅整天忙于报账、算账、记账、保管整理会计档案，向单位和管理部门提供会计信息等大量繁杂的日常事务，而且还有常常使自己陷入矛盾焦点的旋涡中，承担名誉、行政、法律等多种风险，存在许多弊端。因此，在条件成熟时，会计集中核算制应逐步向国库集中收付制过渡。具体做法为：
1、会计核算中心先由办理日常会计核算业务向会计审核和监督转轨。核算中心仅对单位的报销凭证进行审核，审核确认后，加盖中心审核专用章，并从统一账户中办理支付手续，报销单据退回单位，由单位自行进行会计核算。
2、会计核算中心可逐步转换为财政国库部门的支付执行机构。核算中心原有的统一账户可改为零余额账户，承担具体支付和与国库结算业务；核算中心原来为单位开设的内部账户，可以转换为单位零余额账户，承担单位的委托支付和与国库结算业务；单位的小额、零星费用仍然采用备用金制度。
3、核算中心原有的工作岗位可转换为国库支付执行机构的内设部门。核算中心原有的单位会计核算岗位可以转换为国库支付机构的支付审核部，承担管理单位预算指标，审核单位提出的用款计划和支付申请，审核单位的报销单据，登记单位的支出明细账等业务。原有的资金会计和出纳岗位可转换为国库支付机构的资金会计部，承担管理国库资金、支付机构零余额账户、单位的零余额账户和小额现金账户，签发国库支付令，账户与国库之间的结算工作等业务。原有的稽核岗位则转换为国库支付机构的稽审部，继续履行稽核职能。原有的信息系统只要稍加改进则可以直接转换为国库支付机构的信息系统。
（三）规范政府采购和收支两条线改革
结合政府采购预算、国库集中支付的要求，将单位符合政府集中采购目录及限额标准的项目，严格按照人大批复的政府采购预算，全面纳入政府采购范围，其资金原则上实行国库集中支付，资金直接到位中标单位和个人，切实扩大政府采购规模。此外，进一步规范收支两条线改革，重点要落实“收缴分离、罚缴分离，收支分离，财政统管”的管理模式，打掉部门创收机制。
（四）强化财政监管，为财政四项改革保驾护航
深入宣传，坚持贯彻落实《财政违法行为处罚处分条例》，严肃财经纪律，继续抓好财政监督检查工作。扩大财政监督范围，建立事前审核、事中监控、事后评价相结合的财政监督新机制。一是加强对重点领域、重点部门的监督检查，加大欠税的清缴力度；二是加强对非税收入的监督；三是开展对“收支两条线”政策执行情况检查、强化财政收费票据和单位银行账户的监督管理，严厉查处乱摊派、乱收费、乱罚款等行为；四是完善投资评审制度。对重大项目的预算执行情况，要实行全过程的监督，努力提高财政资金的使用效益，将监督检查与深化财政四项改革、提高财政管理水平结合起来，着力推进依法理财，规范财经秩序。
参考文献
《湖北省财政厅2001-2004年财政年鉴》
《赤壁财政2005年1-8月收支月报表》
《2001-2004年赤壁市统计年鉴》
《2003-2004年赤壁市财政总决算报告》
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