试论新形势下的财政支出政策取向
简介： 建立社会主义和谐社会是新阶段新时期我国经济社会发展的客观要求，也是全面建设小康社会的现实需要。按照科学发展观的基本要求，进一步转换政府职能，规范财政支出管理，调整财政支出结构，使财政支出侧重向引导和优化社会资源配置，提供社会公共产品、提供人民生活基本保障等方 ...
建立社会主义和谐社会是新阶段新时期我国经济社会发展的客观要求，也是全面建设小康社会的现实需要。按照科学发展观的基本要求，进一步转换政府职能，规范财政支出管理，调整财政支出结构，使财政支出侧重向引导和优化社会资源配置，提供社会公共产品、提供人民生活基本保障等方面倾斜，这样才能更好地服务于经济和社会发展，服务于构建和谐社会。
一、财政支出方面存在的问题
近年来，按照科学发展观和公共财政的要求，国家逐步调整财政支出结构，推出了一些行之有效的管理及改革措施，为建立和谐社会起了很大作用。但现阶段，我国还存在着许多有碍和谐的因素，如城乡收入差距拉大，“三农”问题，政府职能错位等，这就需要调整财政支出结构；同时，财政支出结构还不尽合理，制约着和谐社会的建立。
（一）财政支出包揽过多。由于支出范围过宽，经营性投资支出过大，财政补贴过多过滥，各类事业费庞杂，财政供养人员过多，负担过重等，造成政府职能的“越位”，加大了财政支出压力，在一定程度上制约了政府职能的正常履行，影响了和谐社会的建立。一是行政管理费支出增长较快，主要是由于机构膨胀、财政供养人员增加过多造成的。我国行政管理费支出占财政支出总额的比重从1978年以来一直呈上升趋势，2000年财政支出中行政管理费所占比重17.43%，2001年突破了18%，2004年所占比重为19.38%， 2004年比2000年增长了1.95个百分点。在行政管理费支出中人员经费约占一半，有些县乡人员经费支出占到全部财政开支的50%－70%。二是财政补贴范围过宽。财政补贴规模大，范围广，渠道多，管理乱，合理与不合理的财政补贴混在一起已给国家财政造成严重的负担，严重束缚财政支出结构的优化，加剧了社会分配不公。各种政策性补贴支出占全部财政支出的比重虽然由“十五”初期2001年的3.92%下降到“十五”末期2004年的2.79%，但绝对数依然在增长而且偏大。三是事业单位全包范围过广。现行财政支出中，各类事业费庞杂，有的不属于公共产品或准公共产品也在财政支出中列支，如宾馆、饭店等。
（二）科技创新投入增长缓慢。在“十五”期间，我国经济建设支出占财政支出的比例呈不断下降趋势，2001年经济建设支出占财政支出的比重为34.24%，2004年降为27.85%。但是，经济建设支出比例仍然偏高，且内部结构不合理，对基础设施和基础产业的支持力度相对较低。2000年其中基本建设费支出占财政支出的比例是13.28%，2004年降为12.07%；挖潜改造资金和科技三项费用2000年占财政支出5.25%，2004年4.37%，虽然挖潜改造资金和科技三项费用的绝对数在增加，但增长较缓慢，所占财政支出的比重呈下降趋势。说明政府仍没有完全退出竞争性领域，对科技创新投入明显不足。
（三）财政对社会事业投入不足。在市场经济条件下，财政支出对市场失灵的社会公共支出领域介入不够，应当由政府承担的职能，政府并没有真正承担起来，造成财政职能的弱化和缺位，应由财政供给的公共领域出现保障不足和无力保障的情况，如科技与教育投资欠缺，社会保障覆盖面狭窄，公益事业的保障乏力，对基础产业和公共设施建设投资不足等等。
科技、教育事业投入仍不能满足“科教兴国”战略的需要。“十五”期间，虽然国家财政用于科学研究的支出有很大的提高，2004年国家财政用于科学研究的支出占财政支出的比重4.10%，比2001年增长了0.38个百分点，但其中用于科研基建费和科研事业费约三分之一。国家“十一五”规划中报道，2000年研究与试验发展（R&D）费支出占国内生产总值比重为0.9%，2005年1.30%，距离“十五”计划目标（1.5%）差0.2个百分点。2010年研究与试验发展（R&D）经费支出占国内生产总值比重预计达到2%，这一目标的实现需要财政加大科技投入，调整财政政策作保障。财政对教育整体投入不足，影响着我国教育发展水平的提高。2004年国家财政性教育经费占当年GDP的比重为2.79%，远低于我国《中国教育改革和发展纲要》所确定的4%的目标，与国际一般水平相比有很大差距。我国财政用于义务教育的支出也处于较低水平，特别是农村义务教育投入严重不足，在农村尚存在大量的文盲和科盲，制约经济发展。
公共卫生事业投入力度不足，医疗防疫控制体系不完善，医疗设施严重不足，尤其是广大的农村基层医疗卫生机构面临生存危机。2003年卫生事业费占财政支出的比重3.16%，2004年比重为3.0%，呈下降趋势。公共卫生事业财政投入不足，再加上公立医院的运行机制存在问题，造成群众看病难和看病贵现象。
（四）对“三农”投入力度不够。对“三农”产业支持力度不够。1978年到2004年财政用于农业的支出从150.66亿元上升为2357.89亿元，但占财政总支出的比重却由13.43%逐年下降到8.28%；在“十五”时期用于农业的支出不断增加，在农业支出结构中，农、林、水利和气象部门事业费支出占据相当大的比重，真正用于具有发展潜力的农业科技三项费用占农业支出比重的0.56%，造成农业技术教育投资欠缺，农业发展后劲不足。
对欠发达地区和粮食主产区财政转移支付力度不足。解放以来我国一直对革命老根据地、少数民族聚居地区和贫困边远山区进行政策扶持和资金支援。但是，规模上还不够大，制度上也不够规范。
（五）对社会贫困群体的救助需要加强。社会保障资金投资力度不够。财政用于抚恤和社会福利的支出占财政总支出的比重增长较慢，仅由2001年的1.41%上升到2004年的1.98%，对城市低保人口和农村贫困人口的保障程度很低，不仅远远低于发达国家，也低于发展中国家。
（六）对环保投入有待加大。当前我国正处在工业化快速发展时期，经济社会发展和人民生活水平的提高对资源的需要越来越大，资源约束不断增强，生态环境趋于恶化，影响了经济社会可持续发展。仅环境保护和城市水资源建设支出占财政支出的比重，由2003年的0.36%降为2004年0.33%。
（七）财政支出管理预算约束软化。一是财政资金部门分割严重。长期以来财政资金一直由预算部门自主安排，分割使用,造成部门之间重复购置严重,资金大量浪费,财政无法按社会公共支出标准调整部门支出,也无法向社会提供均等化服务。二是预算编制过粗, 预算执行的透明度不够,公众对预算资金的支出安排和执行情况无法进行有效的监督,公开化原则也无法体现。三是财政支出效益不高。对财政资金的使用没有建立一套跟踪问效机制和考核评价体系。财政资金拨出后，效益如何，没有进行科学的事后跟踪和效益评价。四是资金支付方式亟待改进。目前各地正在进行财政集中支付制度改革，也取得了一定成效。但是，财政国库管理改革工作开展很不平衡，集中支付的规模和范围还较小，支付模式也不尽统一。
二、调整我国财政支出的总体思路和对策
调整我国财政支出总体思路是以科学发展观为统领，以促进经济社会全面、协调、可持续发展为根本目标，按照科学发展观的要求，调整财政支出结构，向科学发展观倾斜，建立与公共财政相适应的公共财政支出体系。
（一）科学界定政府职能，规范财政支出范围。在社会主义市场经济条件下，政府财政应以满足社会公共需要为标准参与社会资源的配置，政府公共支出范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范。政府在退出竞争性投资领域，压缩一般性项目投资的同时，要加大基本建设支出的比重。一是合理界定政府与市场的支出责任。政府部门要认真研究在市场经济中“越位”与“缺位”并存的现象，主动退出市场可调节范围，转向提供各种服务，提供更好、更多的地方公共商品。二是合理界定各级政府（纵向）的支出责任。要配合政府机构改革，积极转变政府职能，明确不同级次政府的职能权限，明确省、市、县、乡各级政府的支出责任和范围，缓解县乡财政困难。除预算部门的人员经费和公用经费由本级政府负担外，对基础教育、公共医疗、基础设施建设等经济发展建设项目的支出责任应进行明确界定，使地方政府的财权与事权相对应。三是合理界定各政府部门（横向）的支出责任。要组织有关专家科学认证各级政府机构的设置问题，按照宏观经济管理要求合理设置职能部门，取消各种临时机构，并通过法律的形式严格界定各职能部门的财权和事权，避免出现权力争相行使、责任相互推诿的现象。
（二）结合机构改革，优化行政经费支出结构。行政经费属于非生产性支出，是社会公共需要中的基本支出。一是调整行政政法支出的范围，按照市场经济国家通行的做法，让市场在资源配置中起基础性作用。对不承担行政管理职能的机关后勤服务、信息网络等服务部门要从机关中剥离出去，并逐步按市场化模式和要求进行改革。二要严格控制行政编制，提高行政支出效率。要严格控制政府机构的公用经费，改革会议制度、公共用车制度和招待制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。三要规范事业单位的财政经费供给制度。对社会公益型事业单位，如基础教育、技术推广，财政应保证经费供给；对准公益型事业单位，如卫生、文化、体育等，财政应实行定额或定项补助方式，并适当核减部分经费；对经营型事业单位，应坚决推向市场。四是建立规范的政府会计核算体系。改革现行的行政事业单位会计核算办法，建立符合公共财政需要的政府会计、非盈利组织会计准则和核算体系，正确核算各类不同性质的资金收支行为，真实反映其资金运行情况，加强单位内部财务管理，提高资金使用效益。
（三）大力支持社会事业发展，促进经济可持续发展。优化教育支出结构。继续加大教育投入，向教育事业倾斜，完善教育经费保障机制。一是优化教育支出结构。要科学、合理地进行支出分类，提高教育支出中用于事业发展的比重，提高教育资金的整体使用效率；区分教育支出的不同阶段、不同类型，按照公共财政的要求，采取不同的财政支出政策。二是增加基础教育经费，尤其要保障义务教育的经费来源，并适当提高义务教育经费占整个教育经费的比重；要建立和完善中小学教职工工资、校舍维护改造及公用经费保障机制，逐步建立适合中国国情的免费义务教育制度，努力提高全民素质。三是提高高等教育支出效率，整合现有高校资源，对高校科研经费、图书设备购置、信息网络建设和基础设施建设等实行政府采购和财政集中支付，提高资金使用效率。四是大力发展职业教育和成人教育，逐步推广“绿色证书”教育，建立基础教育、职业教育、技能教育与成人教育相互沟通，国家、地方与社会力量结合的县、乡、村三级教育培训网络，为经济社会发展培养高素质的劳动者和初中级人才。
优化科技支出结构。要改革科技经费供给范围和方式，加强对基础研究和高科技研究的投入，进一步加大农业科技与文化设施投入，提高科技进步对社会经济的贡献率。对应用技术开发类科研院所要按照科技体制改革大方向逐步走向市场，实现科技成果商品化和产业化，资源配置市场化，服务和保障社会化，科研项目经费主要通过竞争投标获得；对咨询服务类科研院所要面向社会提供有偿服务，逐步实现功能社会化，并给予一定的财税政策优惠，财政不再给予经常性经费补助；具有社会公益性质的基础研究和社会科学研究院所，由于其是科技进步和创新的先导和源泉，对经济发展和社会进步具有基础性、战略性、前瞻性意义，但经济回报率相对较低，财政应基本保证经费。
优化文化事业支出结构。调整和改革文化事业单位内部运行机制，逐步形成国家保证重点、鼓励社会兴办文化事业的发展格局，有条件的单位完全走向市场，自求发展。对从事直接关系社会公共需要和国家长远利益的公益性事业单位，如公共图书馆、博物馆、文物保护、文艺研究、天气预报等，列入财政基本保证经费范围；对面向社会提供公益服务，可部分实现由市场配置资源的单位，如少数重点剧团、艺术表演团体、代表地方特色的传统剧种等，鼓励其依靠自身资源开展有偿服务，实行财政定项或定额补助；对选择其它表演团体、文化场所等事业单位，鼓励社会力量兴办或与政府联合举办，逐步扩大其社会功能，减少财政补助，力求自谋出路，自我发展，原则上实行经费自理，财政一般不再补助。
优化卫生、计划生育事业支出结构。财政支出要向公共卫生事业倾斜，不断加大对公共卫生事业投入力度。一是注重改善农村和社区医疗卫生条件，进一步推进基层卫生服务网络建设，加快公共卫生体系建设；二是建立突发公共卫生事件应急机制，提高公共卫生服务水平和突发公共卫生事件的应急能力，尽快建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系。三是对卫生执法监督和卫生防疫，地方病、职业病、鼠疫防治、药品检验等具有社会公益属性的公共卫生服务单位，财政要基本保证经费；四是对计划生育医疗服务和妇幼预防保健中心等非盈利医疗卫生机构，要面向社会实行有偿服务，财政根据不同情况实行定额补助；五是引进市场竞争机制。鼓励民办医院与公办医院开展公平竞争，提高社会医疗保险服务医院的医疗质量和效率，加强内部管理，降低全社会的医疗成本。
（四）加大对“三农”的支持力度，推进城乡协调发展。进一步加大财政对农业、农村经济发展的支持和保护力度，支持食品安全和农业生态安全建设，推进农业和农村经济结构调整，优化农林水事业支出结构，加强农业综合开发，延长农产品生产加工链条，发展农业产业化、企业化经营，支持农业科技的跨越式发展。要调整支护农业的方式和环节，从以非关税补贴为主，转向利用WTO规则中的“绿箱政策”，转向通过财政性投资的引导作用，建立信贷、外资和各类基金为补充的多渠道、多元化的农业投资体系，重点增加对农业基础设施、科研、病虫害防治、良种繁育、节水灌溉、农产品检验、技术培训和推广、市场体系建设等方面的投入，促进农业的持续稳定发展。
（五）优化社会保障支出结构，促进社会和谐发展。一是完善社会保障制度，向社会福利和困难群体倾斜，逐步扩大社会保障覆盖面，探索推行农村居民社会保障制度；二是动员社会力量广泛参与，对具有社会公益性的社会福利事业，加大社会投入，以逐步形成社会保障服务和管理社会化格局；三是努力增加各级财政对社会保障的支出，财政当年增收部分主要用于弥补社会保险基金的不足，继续按照“三三制”原则筹集再就业资金，推进下岗职工基本生活保障向失业保险制度并轨，发挥失业保险作用；四是完善基本养老保险制度，加快失业保险制度改革，扩大失业保险实施范围，使各类城镇企事业职工都参加失业保险；尽快建立起比较完善的城镇企业职工养老保险体系；五是进一步深化医疗保险制度改革，建立社会统筹和个人帐户相结合的基本医疗保险制度模式。
（六）完善转移支付制度，促进地区间协调发展。要按照财权与事权相统一的原则，充分考虑到县乡财力缺口及乡镇负债的实际，不断完善省对市县转移支付制度，加大对地方财政尤其是县乡财政的转移支付力度，按照公共财政的基本要求，明确各级支出范围，确保农业税取消后农村基层政权的稳定。
（七）加大环境建设和投入，促进经济可持续发展
高度重视资源和生态环境问题，增强可持续发展的能力，是全面建设小康社会的重要目标之一。因此，必须加大环境建设投入，促进可持续发展。在环境建设方面，财政部门主要应通过财税政策和提供必要的信息服务，以及规范收费罚没管理、分离企业办社会职能、推进政府采购等措施，为经济和社会发展创造良好的外部环境。在环境投入方面，通过增加城乡基础设施建设投资、加大环境污染治理力度、植树造林、退耕还林、还草等措施促进生态环境建设，改善生态环境。
处理好经济建设与人口、资源、环境的关系。坚持基本国策，有效控制人口增长，提高人口质量；对资源和环境进行有效保护，通过增加计划生育和资源环境保护投入，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路
（八）深化财政支出管理改革，提高财政资金使用效益。结合政府收支分类改革，进一步深化预算管理、国库集中支付、政府采购等多项改革，逐步实行绩效预算，提高财政管理水平和财政资金使用效益。
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